三 社会保障体系建设

1998年以来，无锡坚持广覆盖、保基本、可持续的方针，社会保险事业加快发展。社会保障制度改革不断深化，取得了一系列制度性突破；社会保障政策进一步规范，城乡之间、不同人群之间的保障模式开始走向统一；各类社会保险的覆盖范围逐步扩大，保障水平随经济发展而得到提升；社会保障信息网络更趋健全，社会保障服务显著改善。无锡社会保障体系建设切合社会保障社会化、制度化、普惠化的大趋势。无锡正在建立与现代市场经济体制相适应的较为完善的社会保障机制。

（一）完善城乡养老保障体系

无锡是全国最早探索城镇企业职工养老保险社会化的城市，20世纪80年代就开始实行国有、集体企业职工退休费用社会统筹。1986年，无锡进行劳动合同制职工社会养老保险制度改革试点，20世纪90年代中期建立社会统筹与职工个人账户相结合的养老保险制度，完善了国家、企业、个人三方合理负担的基本养老保险办法。与此同步，无锡不断扩大养老保险覆盖范围，将包括城镇私营企业业主和职工、城镇个体工商户户主和雇员、转入城区的乡镇企业职工、以多种方式就业的外来务工经商人员、灵活就业人员和自由职业者等在内的城镇所有劳动者，逐步纳入城镇基本养老保险。

从1996年1月1日起，无锡全面实施新的基本养老金计发办法，按照国务院确定的基本养老金工资替代率58%的改革目标，加快了基本养老金向基础养老金、个人账户养老金的过渡，在人均基本养老金逐年增加的前提下，养老金工资替代率按企业在岗职工平均工资计算，已由20世纪90年代的85%，平稳下降到2000年的68%，这为建立基本养老保险账户的激励机制奠定了基础。随后，无锡又完善了基本养老金正常调整机制，建立退休人员养老金水平与在职职工工资水平相挂钩的办法。

随着经济增长和职工平均收入的递增，无锡逐年提高基础养老金水平，其间还对新中国成立初期参加工作的退休人员适当增加养老金。2010年，全市企业职工养老保险参保人数达到203.89万人，享受养老保险待遇的人数为49.38万人，年人均养老金近2万元。同时，无锡推行离退休人员基本养老金的社会化发放，全面实现养老金银行卡发放，既解决了养老金的按时定额发放问题，又促进了退休人员与原单位脱钩，使他们由“企业人”“单位人”向“社会人”转变，初步实现了退休人员管理服务社会化、网络化、信息化的目标。

无锡在20世纪80年代，率先建立制度化的乡镇企业职工退休金支付办法。随后又以乡镇、村为单位，对乡镇企业本地职工的养老和医疗保险费进行统筹，并不断扩大它们的覆盖范围。从20世纪90年代后期起，无锡全面建立农村社会养老保险制度，根据《江苏省农村社会养老保险办法》（江苏省人民政府令1997年第93号），将农村社会养老保险（以下简称“农保”）工作列入“九五”“十五”计划，按照“政府引导、群众自愿”的原则，积极稳妥地推进农保事业发展，重点健全县（市）区、乡（镇）农保机构和聘用村、乡镇企业农保代办员，建立个人账户及农民缴费证和乡（镇）管理所缴费记录卡，并逐步采用计算机管理，做到农保业务、财务、基金、档案管理全程规范化。2005年，全市参加农保的农民超过50万人，领取养老金人数超过15万人，年人均享受养老金超过900元，其中镇村集体给参保农民的补助约1亿元，初步解决了农民的养老之忧，促进了农村的社会稳定和经济发展。

2005年以后，针对农村各类养老保险项目繁多、保障水平不高的情况，无锡着重推进新型农民基本养老保险、被征地农民基本生活保障、企业职工基本养老保险三项制度建设。无锡通过完善政策框架，推行“新农保”，以市（县）区为单位实行农保基金统筹，并由地方财政予以补贴；促进农村劳动力转移就业，使更多的农民被纳入城镇社会保障范围；借鉴被征地农民基本生活保障办法，给予土地承包户相应的社会保障，适当提高其补偿性养老金水平。2010年，无锡新农保综合参保率达到92.8%，其中被征地农民100%进入基本社会保障范围。领取新农保基本养老金的对象有41.65万人，年人均保障水平为1440元，被征地农民政府保养金年人均水平为3588元（城镇老年居民养老补贴年人均水平为2054元）。中共无锡市委已公布《关于加快推进农村改革发展重点实施十大强农惠农工程的决定》，其中在“社会保障全面接轨工程”方面，明确整合农村各项社会保险，加快城乡养老保障接轨。

在发展社会保障事业、扩大保障覆盖面、提高保障水平的同时，无锡注重推进社会保障制度改革，努力完善国家、集体、个人三方合理负担的养老保险费筹集、积累、监管机制。一是稳定企业缴费比例，无锡经济较为发达，但全市企业缴纳基本养老保险费的比例大致稳定在20%～22%，降低企业用工成本，同时也保护企业参保的积极性。二是增强个人缴费激励机制，随着职工工资收入提高，稳步提高职工个人缴纳基本养老保险费的比例，使之由6%提高到8%，并加强个人账户管理，不断强化按时足额缴费机制。三是实行养老保险基金收支分开，逐步实行基本养老保险费由税务部门征收，做到社会保险费征缴与税务登记、工商营业执照年检协同运作，同时探索建立稳定的养老保险基金来源机制，逐步将基本养老保险基金收支纳入财政预算，尝试通过将国有资产变现等来充实基本养老保险基金，相应强化税务征收、财政协调、社保机构管理的职责。四是建立和完善管理监督机制，按照统一政策、统一规划、政事分开、政企分开的原则，建立社会保险基金监督委员会，加强对基本养老保险基金的监管。农保机构也根据“一手抓发展，一手抓管理”的总体工作思路，建立一系列规章制度和稽核办法，对农保基金的筹集、管理、运营和兑付做出规定，以流程规范化、档案标准化、管理日常化、年审制度化为目标，逐步建立缴付有序、运作有效、监管有力的运行机制，促进农保工作规范有序发展。

（二）深化医疗保障制度改革

1997年，无锡作为江苏省职工医疗保险制度改革试点城市之一，参照镇江试点改革的做法，实施“统账结合”的改革方案。这一轮改革的基本思路包括以下内容。一是“基本保障”，即根据经济发展水平和政府财政、企业财务能力，确定合理的保障水平，保障责任从无限责任向基本保障责任转变。二是“广泛覆盖”，保障范围从国有单位扩大到多种所有制企业，基本医疗保险逐步覆盖城镇机关企事业单位职工及退休人员。三是“双方负担”，保险费由单位和个人共同缴纳、合理负担，改变由单位和政府统包的局面。四是“统账结合”，建立医疗保险统筹基金和个人账户，统筹基金主要支付大病（住院）费用，发挥共济作用；个人账户主要支付小病（门诊）费用，发挥支付记账和积累作用。五是“多层保障”，在建立基本医疗保险的同时，鼓励发展多种形式的补充医疗保险，以满足不同层次的医疗需求。

2000年7月，国务院在上海召开全国城镇职工医疗保险和医药卫生体制改革工作会议，要求按照“低水平、广覆盖”的原则，加快建立城镇职工基本医疗保障体系。同年10月，国务院又在无锡召开贯彻上海会议精神的座谈会，要求医疗保险体制、医疗卫生体制、药品生产流通体制三项改革协调配套、同步进行。为贯彻两次会议的精神，无锡根据本地实际情况和运行中出现的新情况、新问题，进一步调整、完善政策，实现保障体制的平稳运行和统筹基金的收支平衡。2010年，无锡市职工医疗保险参保人数达236.46万人，基本实现了对各类用人单位及其职工的全覆盖。

针对城镇非职工居民的医疗需求，无锡从20世纪90年代中期起，探索建立城镇医疗保险制度。灵活就业人员、职工子女、高等学校外地学生等城镇医疗保险参保人员，就医时在制度规定范围内分别按一定比例报销医药费用。医疗保险基金由个人和单位缴费、财政补助构成，其中地方财政补助为大头。居民医疗保险采取定点就医、属地管理的办法，形成医患双方制约、劳动保障部门监督的机制，做到保障医疗保险基金较好地用于病人医疗。另外，无锡通过完善政策措施，不断提高医疗保险基金支付比例、受益率，建立缴费年限与待遇享受相挂钩的激励机制，吸引居民参保，促进参保对象连续参保。2009年无锡市市区参保居民发生门诊医疗费用4273.46万元，其中制度范围内医疗费用为3376.59万元，居民医疗保险基金支付2008.27万元，基金支付比例为59.48%，参保人员实际得益率为46.99%；发生住院医疗费用10401万元，其中制度范围内医疗费用为8334.87万元，居民医疗保险基金支付5379.53万元，基金支付比例为64.54%，参保人员实际得益率为51.72%。此外，无锡还建立医疗救助制度，对困难群体就医给予特殊救济，救助范围从低保人员扩大到发生重大疾病、医疗费用自负过高的人员，救助方式与职工和居民医疗保障体系相衔接，并借助医疗保险信息系统，简化程序，实施实时救助，解决患者自费垫付问题。

针对原来目标定位低、统筹能力弱，与农民医疗服务需求不相适应，农村医药费用支出快速增长，少数农民因病致贫、因病返贫的突出问题，1998年，江苏省政府批转省卫生厅《关于进一步完善农村合作医疗的意见》，要求经济较发达和有条件的地区积极探索、全面推行家庭账户与社会统筹相结合的新型农村合作医疗保险。根据这一意见，无锡大力推进农村合作医疗保险制度改革，重点建立有效的资金筹集机制，结合农村税费改革，以区、县（市）为统筹单位，形成政府引导、集体扶持、个人投入的筹资模式。在政府建立农村合作医疗扶持资金的同时，鼓励农村集体经济组织、乡镇企业及其他组织资助合作医疗，切实减轻农民的医疗负担。同时，无锡规范医疗卫生机构的诊疗科目、用药目录、服务标准和医药费用的结算方法，对新农合参保者就诊、住院、转诊（进城和异地）及费用补偿的手续办法加以规定，提高新农合的服务和管理水平。到2010年，无锡已建立覆盖全体农村居民的新农合（农村中小学生纳入城镇居民医疗保险），实际参保农民达171.8万人，参合率达到99.6%；全市人均筹资水平达到306元，结报实际得益率为44%。从2010年起，无锡根据新一轮医改实施意见要求，整合城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险，提高统筹层次，统一政策设计，统一筹资和待遇支付标准，统一信息管理，整合管理服务资源，增强基金统筹互济和抗风险能力，逐步形成城乡一体的居民医疗保险制度。

与医疗保障体制改革相配套，无锡还注重医疗卫生服务体系建设，加大公共医疗卫生投入，优化公共卫生资源配置，改善就医条件，提高医疗水平，致力于建设配置合理、普惠共享的医疗卫生服务体系。重点是逐步提高城乡基本公共卫生服务经费投入标准，稳步推进疾病防控、卫生监督、应急联动等设施建设和卫生信息化建设，在传染病、职业病、地方病、精神病、慢性病防治方面，让城乡居民享受更好的基本公共卫生服务。同时，无锡加快完善医疗服务、医疗保障、药品供应三位一体的基本医疗体系，优化医疗卫生资源配置，通过功能一体和信息互联，构建综合医院、专科医院和社区服务机构相贯通的城乡医疗服务体系。在城市，无锡加强社区卫生服务机构规范化建设，强化医疗、预防、保健、康复、健康教育和计划生育指导“六位一体”功能，努力实现“小病防治在社区、大病进医院、康复回社区”。在农村，结合乡镇和行政村撤并，调整乡镇卫生院和社区卫生服务站的布局，在纠正一度出现的乡村医疗机构转包、转让给个人的偏向后，着重健全农村三级医疗卫生服务体系，确保每个建制镇至少有一所政府举办的卫生院或社区卫生服务中心，保证每个行政村都有卫生服务站；通过深化乡镇卫生院改革，建立权责明确、约束和激励规范、竞争经营、民主管理的运作机制；切实加强农村医疗卫生队伍建设，提高医卫人员的专业技术水平，努力实现“小病不出村镇”。

（三）增强住房保障能力

在住房制度市场化改革的大背景下，无锡从2005年前后起，结合危旧房、老新村改造，加快建立以市场调节为主、政府保障相结合的住房供应体系，不断完善城市居民住房保障制度。无锡的城市住房保障方式，主要为：①经济适用房，由政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，面向城市中低收入家庭的、具有保障性质的定向销售商品房；②公共租赁房，政府提供政策优惠，供给城市低收入和住房困难家庭及新就业人员、外来务工人员租住的保障性住房；③发放租赁补贴，向符合条件的城市特殊困难家庭，按照规定的标准发放租赁补贴，由其自行从市场租赁住房；④实物配租，向符合条件的城市特殊困难家庭提供租赁住房，并按照廉租住房租金标准收取租金；⑤创业人才公寓，在科技和产业园区，购建并举，建立不同层次的公寓房，为科技创业人才提供配置合理、配套齐全、服务优良、生活便利的保障住房。

无锡注重完善住房保障制度，合理界定保障对象范围，根据实际情况多次提高标准，逐步降低申请门槛，扩大申请保障房的范围，并将保障范围从城市低保户、低收入户（家庭人均月收入在750元以下）和住房困难家庭（家庭人均住房面积在16平方米以下），扩大到具备一定条件的新就业人员和外来务工人员。无锡运用多种方式筹集保障房房源，包括由政府出资新建廉租住房，收购商品房用作廉租房，租用企事业单位、社区组织及城乡居民房产用作公共租赁房，采用适当政策鼓励、引导各级各类开发园区和社会其他方面新建、改建保障房等。同时，无锡扩大保障房建设的资金来源，通过多种融资方式筹集建设资金，归集公共租赁房及配套设施的租金收入，接受社会捐赠，增强保障住房建设和供应能力；并在全国率先试点公积金贷款支持保障性住房建设，探索保障房建设实践的创新。2010年，无锡共交付经济适用房326万平方米（建筑面积）；市区累计安置廉租住户4049户，其中发放租金补贴3321户，实物配租728户；保障39个危旧房改造项目的实施，安置相关搬迁居民19640户。

在加快保障房建设的同时，无锡还注意规范发展住房租赁市场，完善相关政策，简化租赁手续，鼓励有富余住房的城乡居民家庭出租住房，以增加住房租赁市场的供给；加强住房租赁市场监管，规范租赁中介服务，维护租赁双方的合法权益；进一步完善住房公积金制度，在住房公积金缴存扩面的前提下，允许租房居住的新就业人员按规定提取公积金支付房租。此外，无锡还注意引导商品房市场健康发展，加大商品房开发、建设、调控力度，建立合理的商品房供应机制，形成适应不同消费需求的分层次房地产市场。无锡以适当的政策，引导开发中低价位、中小套型的普通商品房，努力实现供需总量基本平衡、供给结构基本合理、市场价格基本稳定的发展目标。

（四）提高社会救助、社会福利水平

从1995年起，无锡率先在江苏省试行城市居民最低生活保障制度，1998年农村低保制度在市（县）、区全面建立。1999年，国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》对保障对象的范围进一步加以规范，并于当年7月1日起将国有企业下岗职工基本生活保障、失业人员救济金、城市居民最低生活保障的标准提高30%，即低保线由每人每月140元提高为每人每月180元，2001年又提高为每人每月220元。保障金以现金差额补助方式发放，即依照救助原则，在核定家庭人均收入后，对照低保标准，不足部分以补差形式给予。保障金的来源由地方财政在市、县（市）区、乡镇按比例分担，三级财政、民政部门均建立专账管理，它们每年都要接受监察、审计部门的专项检查。低保户的确定，实行统一的申请、审批程序，逐级上报批准；建立“四表一册一卡”制度，实行“一户一档”管理；除“三无”[无劳动能力、无生活来源、无法定赡（抚）养人] 人员每年进行审核外，其他低保对象每季度审核一次。

无锡根据实际情况，对低保对象实施分类施保，对城乡低保对象中的残疾人、孤寡老人、高龄老人、少数民族居民和归国华侨，按照低保标准提高20%发放保障金；城乡低收入户中的重度残疾人、特殊病患者、重症患者，按低保标准享受全额。主管低保的民政部门还与相关部门合作，给予低保对象和家庭辅助性救助和优惠，如就医挂号费免除，诊疗费、住院床位费减半收取；子女义务教育阶段学杂费减免；住房租金享受廉租房待遇或按房改前标准收取；水价、电价、有线电视收费和公交票价分别给予优惠；居民消费价格指数按季平均超过3%时，给予一次性物价补贴等。同时，无锡强化动态管理，对低保对象实行“红蓝卡”区分管理，采取促进就业、参加公益劳动等不同的办法。对有劳动能力和零就业的低保家庭，优先为其推荐政府购买的公益岗位，并为他们提供免费培训，帮助他们申请小额贷款自主创业，实现就业、创业，收入达到标准者按规定办理退保。根据城乡一体、统筹发展的要求，积极推进城乡低保并轨，从2009年7月1日起，除宜兴外，无锡一市七区在江苏省率先实现低保标准城乡并轨、同城一体，并做到“应保尽保”。2010年，无锡共有低保对象41010户，80286人（其中城镇14919户，29932人，农村26091户，50354人）；低保标准由“十五”期末的城镇月人均220元，农村月人均150元，统一提高到月人均420元；建立稳定增长机制，即当年按照上一年度城镇居民人均可支配收入20%的比例、农村居民人均纯收入25%的比例，综合确定当年的低保标准；当年共发放低保金1.6亿元，其中市区0.79亿元，月人均补差180元以上。

无锡进一步完善社会救助机制，以项目化落实、长效化推进、系统化解决为目标，对社会救助做出规范的制度安排，注重社会救助与各类社会保障的有效衔接，优化社会救助资源，基本形成专项救助、临时救助、定向救助、慈善救助相配套的社会救助保障体系。第一，完善临时救助，无锡出台《无锡市市区城乡困难群众临时生活救助实施办法》，对具有本市户籍的常住居民享受低保或人均收入在低保标准以上、2倍以内的家庭，因重病、大病或不可抗拒因素难以维持基本生活的家庭，实行“两级救助机制”，由市民政部门给予一次性最高限额为3000元的救助，由市民政部门给予最高限额为5000元的再救助，2009年无锡临时救助35767人次，给付救助金2106.90万元。第二，实施定向救助，2009年春节期间，全市普遍对低保户、五保户、残疾人、低收入户等困难家庭发放300～1000元不等的一次性生活补助，共支付一次性补助4810.51万元。第三，落实专项救助，对无固定收入的重度残疾人给予生活救助，参照当地城乡低保标准100%为他们发放生活救助金，2009年无锡共救助重残人员11608人，发放生活救助金4086.8万元。第四，发展慈善救助，从2002年起，无锡在市区建立慈善医疗救助制度，2007年救助对象由低保人员扩大到低收入的特殊患病人员，此后，无锡又建立医疗救助结报信息平台，实行实时核报，2010年，无锡共救助4.12万人次，由慈善基金支付医疗救助金2407万元。

无锡的社会福利事业以保障妇女、儿童、老年人和残疾人权益为重点，多形式、多层次推进社会福利社会化，社会福利逐步由“补缺型”向适度“普惠型”发展。针对我国提前进入老龄化社会的实际情况，无锡在江苏省率先制定出台了加快老龄事业发展的一系列文件，颁布相关规划、工作纲要、规范化建设标准等，加大政策引导，这对养老福利的完善起到引领、推动、规范、保障作用。

第一，机构养老快速发展，通过鼓励和引导社会力量参与养老事业，各区和重点镇都有一批投资超千万元的敬老院、颐养院项目建成并投入使用，其设施和生活服务达到公寓化、园林化、现代化的较高标准。“十一五”期间，无锡每年新增养老床位均超千张，全市养老床位总数达1.86万张，每百名老人拥有床位2.2张，位居江苏省前列。第二，居家养老也得到同步发展，全市有居家养老服务机构210家，为独居老年人、残疾人、精神病患者提供多种家政服务；设立独居老人、残疾人、特殊困难群体的“信息通”求助电话，构建相匹配的服务网络，包括志愿者和政府出资购买的救助、照料服务，由各级财政补贴的福利性服务惠及人数超过6万人。老年人优待水平不断提升，无锡对80岁以上老年人发放尊老金，并实现城乡一体提标扩面；对70岁以上老年人实行医疗优待，并将施行范围扩大到各级各类医疗机构；为高龄老人购买免费乘坐公交车意外伤害险，这惠及11.69万名老人；凡是政府主办的园林景点对60岁以上老年人全部免费开放，公交车优惠乘车，外地老年人来无锡，乘车、游览享受与本市老年人同等优待。第三，无锡市妇女服务中心、儿童福利院、特殊教育学校、残疾人康复医院等一批服务设施完成改扩建，设施设备和服务水平位居全省前列。全市各类福利机构拥有床位2.18万张，供养、代养各类社会救助对象1.2万人。全市五保供养对象有5142人，其中集中供养对象有4162人，集中供养率达到81%，供养标准显著提高。

此外，面向烈属、伤残军人、退伍军人、军属等的优抚抚恤，基本实现城乡统筹，优待水平不断提升。除政府举办的福利事业外，慈善总会等社会福利机构也开展了“六个一”等社会福利救助活动，对10000名低保户和社会困难户实施医疗救助、发放生活福利，对1000名非义务制阶段的特困学生提供资助，对1000名低保边缘困难群众发放生活福利卡，对1000名生活困难的孤寡老人提供生活救助，对1000名困难妇女提供就业、创业服务和知识技能免费培训。这些社会福利救助活动累计施惠13.8万人，年度发放慈善福利款物总价达22134万元，由此促进了经济社会协调发展和社会主义和谐社会建设。

无锡的社会保障制度改革已经取得阶段性成果，整体的社会保障水平显著提升，但为了与经济社会发展水平相适应，与城乡居民生活改善的需求和期望相适应，还需要继续深化改革，着力解决实践中存在的若干突出问题。一是提高社会保障的城乡统筹层次，对不同类型的城乡养老保险，不同块面（职工、居民、农民）的医疗保险，加以制度整合，提高统筹层次，增强互助共济能力，着手建立城乡一体的养老、医疗、失业、工伤、生育保险体系。二是规范社会保障管理，城保、老农保、新农保、低保、地保、政府保养金、镇补等多种养老保障方式不相统一、纵横交错，医疗保险有多个主管部门、多套经办机构、多种制度办法，导致服务功能差异、管理资源浪费、待遇享受交叉重复或脱节等情况，无锡在调查研究基础上，探索建立完善的制度，对相关情况加以统一规范，以有效克服管理“碎片化”倾向和制度性摩擦。三是维持适度保障水平，在扩大社会保障覆盖面，消除老年农民、无业城镇居民、外来务工经商人员及其眷属等社保“盲区”的同时，着重提高无连续缴费城镇老年居民、早年被征地农民的保养金水平，提高对大病、重病患者的保障救助水平，提高医疗保障服务水平。根据有关方面研究，2010年，无锡社会保障支出（按常住人口计算的人均社会保障支出）为4100元，显著高于江苏省2009年的平均水平（1459元）；社会保障程度（社会保障总支出相当于当年地区生产总值的比例）为3.5%，在江苏省内与南京持平（3.5%, 2009年），而高于苏州（2.5%, 2009年）。但与上海的7248元和8.2%（2008年）相比，则差距明显。随着老年人口比重的增加，常住人口结构的变化，以及社会各阶层社会保障需求的不断提高，无锡的社会保障水平和保障程度还会相应提升。完善社会保障体系，保持社会保障的适度水平，依然任重道远。