第三节 讨论和小结

本书承认研究政策变迁的已有学术贡献。政策过程中的多元参与和相关行动主体的利益互动对于型塑一项政策的内涵，当然至关重要。但是，政策行为者的参与和互动并不绝对是受利益驱动而自行运转起来的，它很大程度上是一种制度安排的后果。相反，本书抽取“思想模型”这个要素构建的理论框架，能够相对简单地解释中国草原政策变迁的既有事实及其引发争议的原因，同时也能对其未来变迁的可能性抑或困境做出预测。推而广之，如果想观察其他领域的政策变迁的逻辑，那就要去辨识其思想模型。

如果说草原的逻辑是草原本位的视角，即“草原怎么看草原、草原怎么看政策”，而草原政策本身是国家本位的视角，即“政策怎么看草原”，那么，本书的研究相当于“怎么看‘政策怎么看草原’”。如果说草原本位的视角能够为既有草原政策提供深刻的反思，让人们知晓草原政策哪里出了问题，那么本书的研究则试图为思考“草原政策为什么会出问题”提供一种观察的思路。

在认知科学那里，人类通过在其头脑中构造关于外在世界的模型去理解世界，这种模型就是思想模型（mental model）。卞历南为了解释新中国成立以前的国营企业制度的形成，设计了一个制度变迁分析框架。该框架将“思想模型”用作一个中介变量，其解释逻辑是：人类状况的改变（正常变化或剧烈变化），引发思想模型的变化（修正还是重塑），同时考虑所需的制度资源是足够还是不够（如果不够，这些制度资源是由本土内生还是从外部移借），如此种种整合起来，决定了制度变迁的形式是渐进还是激进。不过，除了结合认知科学的研究成果对思想模型做出概念界定之外，卞历南的研究既没有详细交代跟其研究对象所匹配的各思想模型的结构，也没有从一般意义上讨论思想模型的构成要素及其作用于制度变迁的机制。相反，他对这个术语的使用显得比较随意，只是在其用得着的地方信手拿来，几乎不顾及他所认定的思想模型是否符合其概念界定的表意。比如，我们并不清楚他所谓的“成本会计制度、行政三联制或‘发展国家’的意识形态”等思想模型究竟是哪种实物的映像，抑或每种思想模型的结构究竟如何表现出跟各自所反映的实物之间的相同特征。据此，在借鉴这个富有启发的研究思路时，就要对思想模型这个关键的解释变量做出剖析，在此基础上，还要注意使用这个概念时在其内涵、作用机制等方面保持前后一致。

薛澜等人指出，政策研究的三种视角之一是“理念视角”，理念是人们思维活动的产物，包括文化、意识形态、社会规范、信念等形式。萨巴蒂尔构建的政策倡议联盟框架将信念由浅到深分为三类。最浅层次的是各种工具性的信息和想法，相对容易改变；处于中间的是接近政策核心的政策定位与基本战略；最深层次的则是由根本的规范性原则构成的核心，是公理性质的，不容易改变。由此，他将决策视为持有不同信念的联盟相互竞争的结果。赵德余指出，不论诺斯使用的“意识形态”，还是萨巴蒂尔等人所论的“信念”，都难以成为分析性概念，因为人们并不清楚它们如何发挥作用。赵德余试图用“主流观念”这个概念寻求突破，他把主流观念定义为跟公共政策相关的价值观和思想理论基础，并花了很细致的功夫去梳理主流观念的内容构成。这些研究表明，人们虽然已经认识到观念、信念、理念、意识形态等因素对于政策变迁的作用，但是如何阐述其作用机制并非易事——因为这些概念的表意或者指向那些稍纵即逝的主观思想，或者指向一种难以轻易变化的核心价值观，实难把握。在本书看来，思想模型侧重表达特定主体对一种现实情形的“结构与内容”加以捕捉而形成的内在映像。这种内在映像具体表现为特定行为主体对现实情形的认知，即理念，然后投射到相应的话语表达和预期行动上。理念、话语和预期行动正是本书认定的思想模型的构成要素。

后文将进一步阐述本书用思想模型解释政策变迁的理论逻辑。