专题策划：学习党的十九大精神

Special Feature: Study on the Spirit of The 19th National Congress of the Communist Party of China

基层全面从严治党的方法和途径研究

——基于新时代治理逻辑的组织功能实现

刘振环 孙磊

【摘要】基层全面从严治党的最主要的、最急迫的任务是全面加强基层党组织的功能和作用。新时代基层党组织的“服务功能”同“政治功能”是一致的，具有“资源调控”、社会整合与内部凝聚、价值传递与共同价值形成的功能。基层党组织全面从严治党，实现组织功能，需要深刻把握中国新时代的治理逻辑，尤其是时刻把握“以人民为中心”的根本治理逻辑，以新的逻辑理念推动理想信念建设的不断强化；以外部聚集性整合与内生性动力转化推进基层党组织的功能实现；以服务性介入实现基层党组织的制度创建与行为引领。

【关键词】从严治党 治理逻辑 新时代

全面从严治党，既是时代发展的现实要求，也是国家治理逻辑的必然选择。习近平总书记在十八届中纪委六次全会讲话中提出：“全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治”，这深刻阐释了全面从严治党的新内涵。

“以人民为中心”，是党从中国社会主义实践出发，借鉴当今世界国家治理经验得出的中国当代治理逻辑，它是中国特色社会主义国家治理的根本逻辑。“习近平新时代中国特色社会主义思想”的提出，贯穿着“以人民为中心”的理论品质、逻辑品质。人民对美好生活的需要不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长。

中国共产党基层组织的状况是关乎“执政安全”的大问题，经济和社会的变革、党员和党组织依赖关系的变化使得基层党组织建设遇到了前所未有的挑战。突出的困难在于：如何在坚持党内民主、依法治国中加强党的领导和实现党组织的政治整合功能；如何在市场经济的工具理性中培育共同的社会主义价值道德信仰；如何在否定国际社会主义实践的浪潮中构建中国特色社会主义理论基础和实践逻辑；如何在国家社会和体制系统性剧变的复杂环境中保持基层党组织的核心凝聚力和动量传递。尽管各地在基层全面从严治党的探索中取得了一定成效，但由于存在组织设置方式、治理逻辑、行动选择中的固有惯性等问题，基层全面从严治党工作并没有实现突破性进展。一些单位党组织因为治理能力弱化而成为附着性党组织，对实现执政党基层组织功能的作用十分有限。就整体而言，当前实现基层全面从严治党最主要的、最急迫的任务就是全面加强基层党组织的功能和作用。如何实现基层党组织的功能，走出“发挥作用难”的困境？本文主要从当代治理逻辑的视角出发，对这一问题进行探究。

一 新时代治理逻辑与基层党组织理想信念

1．理想信念的现实分析

“以人民为中心”，这样的国家治理根本逻辑既符合当代世界国家治理“人本”和“善政”的理念，又是对当代中国发展规律的把握，更与中国共产党的根本宗旨和奋斗目标一脉相承。当前，不断增强基层党组织和党员的理想信念力量和党性力量就是新时代治理逻辑的体现，更契合了全面从严治党的思想建设根本要求。在基层全面从严治党工作中突出开展信仰教育、理想信念教育和党性教育是优化基层党组织行动理念的基本前提和本质要求。

当前，我国主流意识形态面临的挑战不仅有多元价值取向的冲击，敌对势力的文化渗透、信仰渗透，而且以科学技术为主要载体的工具理性也已经成为现代社会突出的意识形态。根据笔者前期“机关服务型党组织建设”的调查，“党员信仰纯洁性”调查分析（访谈、座谈），就“入党动机”一项来看：年龄越大，认为当初是为了理想信念入党的人越多；年龄越小，入党动机表述得越复杂、越含糊，有的青年学生甚至直言不讳地说：“入党是为了好找工作”。这反映出人们对个人利益的关注在不断增强。调查显示：有80%以上的人希望参与党内事务、在遇到思想困惑或生活困难时得到党组织的帮助。值得注意的是，在谈及共产党员信仰、对党和党组织的信心时，呈现出较为严重的分化趋势，有人表示“还是比较有信心的”，有人表示“毫无信心”。在谈到对马克思主义理论的认知时，认为“过时”的受访者不在少数。较为普遍的态度是支持党的反腐败斗争，认同现实国家发展道路及其取得的巨大成就，但对于信仰问题比较模糊。

信仰的产生是理性和非理性的统一运动过程。开展理想信念教育，一方面要使受教育者对马克思主义、社会主义有合乎逻辑的连贯性认知，要有能够阐释和解决现实问题的理论力量。另一方面，要完成理想性和现实性的有机结合，党的信仰不仅是美好的憧憬，更是可以改变人们生活状态和实现人的全面发展的具体措施。

2．理想信念教育的误区

误区一：把理想信念教育等同于信仰教育，甚至等同于党性教育。这不利于消除西方普世价值与宗教文化的影响。人类需要信仰来为自己确立价值目标。恩格斯指出：“马克思的整个世界观不是教义，而是方法。它提供的不是现成的教条，而是进一步研究的出发点和供这种研究使用的方法。”理想信念教育是一种普适性教育；党性教育是一种选择性教育，是对党员的一种规定性要求。把它们混为一谈必然造成价值偏离和错位。把理想信念教育等同于党性教育，会导致人们在实践中认同性严重不足而产生知行分离的“两张皮”现象，严重影响教育效果。

误区二：把党组织的理想信念教育等同于社会理想信念教育或个体理想信念教育。这会造成教育理念、教育方式和教育过程的逻辑混乱，从而严重影响教育的有效性。一方面，这会导致理想信念教育空洞、缺乏时代气息和人文精神关怀，使社会理想信念教育失真；另一方面，也使具体的多元的个人理想信念不能升华为具有巨大凝聚力、感召力与整合力的社会和党组织的理想信念。

误区三：把西方的信仰逻辑应用于党的理想信念教育，或者把一般的信仰危机在心理上认同为教育对象对理想信念的抵触和反对。西方的宗教信仰有着特定的文化背景，其形成和发展的逻辑不同于中华历史文化背景下的信仰选择，不能简单套用。对理论教条的反对或信仰缺失，不等于广大党员群众对理想信念没有追求，相反，人们的思想没有一刻的真空，坚定不移的中国特色社会主义理想信念教育对于基层全面从严治党十分重要。

3．理想信念教育的逻辑与方法

遵循时代发展的逻辑。理想信念教育要紧紧围绕党的中心任务和时代背景来开展，使理想信念教育具有鲜明的时代特色。“新时代”最主要的特征是“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。关键要引导党员干部把理想信念建立在对国家治理逻辑的深刻理解和准确把握上。

遵循“以人民为中心”的逻辑。从始至终牢牢把握这个当代中国发展的根本逻辑。更加关注整体协同的法治理念、更加关注民权民生的依法治理、更加关注公平正义的价值导向。更加关注公共服务精准化、放管结合平衡化、社会组织正向化的变革逻辑。

强化先进带动的逻辑。榜样是另一种话语方式，要在创先争优活动中坚定党员的理想信念。当前，基层党员干部的思想日趋多元，模范人物的标准和类型也在发生着深刻变化。在强化典型带动工作中，选择标准未必要“高大全”，尤其要注重个人典型成长过程的考察和培育，避免过分拔高政治觉悟和道德水平。而典型人物的“悲情”“苦情”往往是把双刃剑，有时会起反作用。要树立叫得响、立得住、群众公认的先进典型，集体典型要多奖励，先进单位成员要多出经验、多出人才、多出领导干部。垄断评优评先也是一种腐败，一些单位的评优评先成为一种“待遇”和利益工具，“领导优先”的现象时常出现。要严格规定评优评先中领导干部的比例，建立一套科学合理、行之有效的评价机制。

理想信念和党性教育既需要灌输、重复，更需要体验感悟、内化于心，要遵循受教育者的认知规律，要注重知行合一，增强教育的生动性和感染力。区分不同层次、不同类别党员的特点，因人施教，是实现教育有效性的前提；而思想政治教育的内容首先应当体现人文关怀；积极探索党员喜闻乐见、富有时代特点的新方法，创新教学形式也是确保理想信念和党性教育取得实效的重要保证。

二 以聚集性整合与内生性动力转化加强基层党组织的功能

新时代基层党组织的功能更加突出了“服务”，而“服务功能”同“政治功能”是一致的，服务本身也是当代治理逻辑下基层党组织的政治功能，是基层全面从严治党的主要表现。全面从严治党的目标是要提高基层党组织的活力，要实现这一点，不断加强基层党组织与党员和群众之间的有效联系是基本的路径选择。既有的经验和制度路径主要是通过对领导权和资源的控制来施加影响力，这已经产生了较为普遍的制度失灵现象。基层党组织必须开发新的政治资源，创造新的联系渠道，重建和强化与党员和群众的联系。基层服务型党组织建设面临的情况千差万别，中组部将基层党组织划分为七类：农村党组织、国有企业党组织、机关党组织、高校党组织、事业单位党组织、非公有制企业党组织和社会组织党组织，对各类基层党组织的功能要求不同，实现功能的方式不同。这里选取其中具有代表意义的机关党组织和社会组织党组织进行分析。

1．结构功能主义分析的视角

结构功能主义学派代表人物帕森斯认为，“行动系统”由社会系统、行为有机体、人格系统和文化系统共同构成，社会系统的基本结构性单位是社会角色、集体和社会制度等。社会系统的维持和延续要满足四个功能性条件（AGIL模型）。①“适应”功能，在很大程度上可以称之为“资源调控”功能，即社会系统从外部获得资源在系统中进行配置。②“目标达成”功能，即有助于确定目标并通过系统内的能量激发和调动实现目标的功能。③“整合”功能，即能够保持内部连贯性和一体化的维持能力。④“潜护”功能，即储存和配置能量的能力，包括运用符号、观念、价值等文化供应实现模式维持，以及共同价值规范的运用。这种社会系统运行机理分析对我们研究基层党组织功能实现有很好的借鉴意义。

2．基层党组织的组织设置与功能定位

以机关党组织为例，机关党组织的基本功能是协助、监督和服务，领导体制是双重领导，即机关党组织要接受机关工委的领导和本单位党委（组）的指导。这种领导体制及其功能的配置，造成了机关工委领导和机关党委（组）关系的倒置，使得机关党组织功能难以实现，突出表现为协调监督不力、服务不到位。机关党组织既要依附于行政开展工作，又不是单位政治核心（还有党委或党组），这使得党内监督尤其是对党员领导干部的监督难以实现。这种特殊的角色定位，导致机关党组织比其他基层党组织在发挥功能时面临更多的困难和障碍。

根据这种组织设置的制度结构特性，要实现机关党组织的功能必须完整地理解其工作，不能把它仅仅看作是机关基层党组织的任务，必须把本部门党委（组）对机关党组织的指导作用包括进去。这是一个问题的两个方面。党委（组）的指导作用和机关党组织的工作任务各有规定，缺一不可，不能片面地强调哪一个方面。更为重要的是要理顺机关党委（组）、机关工委和机关党组织的关系，机关党组织对行政负责人既要协助配合，又要监督，即既要配合协助好行政领导的工作，又不能使组织成为行政领导的“传声筒”。在干部使用管理上，机关党组织主要是配合干部人事部门对机关行政领导干部进行考核和评议，对机关行政干部任免、调动提出意见和建议，做到既发挥监督作用，又不越位。党委（组）对机关本身的思想政治工作和精神文明建设等要通过机关党组织的工作去实现，应该依靠和使用机关党组织去开展工作。鉴于目前党内监督体系呈现条块分割状态，纪检监察部门的工作边界模糊，而机关工委和基层党组织的监督职能虚化，建议考虑建立市纪委和市直机关工委的联署工作机制，将一般党风廉政建设、日常监督工作列出清单，由机关工委组织实施。

3．基层党组织的“资源调控”功能（“适应”功能）

在结构功能主义视角下，行动系统需要通过控制、转化和分配资源来实现适应的功能。由于机关党组织并不直接领导本单位的业务工作，因此，其工作往往局限于本身的党务内容。一些机关党组织主要是组织学习，收缴党费，发展党员，谈不上发挥战斗堡垒作用。要深刻认识到思想政治工作没有单独的工作，必须紧紧围绕党组的中心任务开展工作，寓思想政治工作于服务中心之中。社会组织的全面从严治党要着眼于扩大党在社会领域的影响力和凝聚力，使社会组织党组织发挥政治核心作用，实现党对社会的有效整合。社会组织的目标是以社会影响力和资源效益为取向的，而党组织的目标是政治取向，因此，社会组织中“对于党建不感兴趣”是比较普遍的现象。这就需要社会组织党组织及其领导人发挥组织优势，实现“资源调控”。党组织的身份优势具有社会信用的意义，有助于发挥社会组织党组织的服务功能。资金、场地、人脉渠道、政策运用优势，甚至是党组织领导人的个人社会资本等，都可以融入社会组织。一些工作以党组织的身份联络和沟通能够达到社会组织的资源扩张、倍增和互补效应，这样容易得到社会组织内部对党组织的认同，可以有效避免社会组织对党组织的排斥。“从社会组织党建的宏观系统来讲，社会组织党建功能的实现首先应完成党推动经济社会和民主政治发展，从微观上则取决于党及其组织对社会组织利益的满足”。通过将社会资源注入和转化为社会组织的发展资源，凸显党组织价值，有助于强化社会组织党组织的适应功能。这就要求党组织不仅要强化公共服务功能，以服务联通社会的利益表达和互动交流，而且要通过利益协调来实现合作。

4．基层党组织的社会整合与内部凝聚

结构功能主义十分重视整合功能，帕森斯指出，“所有社会都有整合问题，这些整合问题是价值制度化过程的焦点”。这种整合意义在社会组织基层党组织中表现得更为充分。①党组织可以运用原有体制内的工作经验，协助社会组织规范管理提高治理水平，并搭建平台促成与政府部门的合作服务活动，有效地实现社会组织被纳入政府引导和培育的规范化发展路径。②党组织可以通过活动的开展，传递政府完备的制度优势，推动社会组织内部治理的法治化进程。③党组织成员更可以充分发挥自身原则性强、政策熟的优势，帮助社会组织完善内部管理，为社会组织提升治理能力和治理水平。同时，党组织积极将社会组织的利益和发展要求有效地传达到上级党组织，成为社会组织中各种利益的表达者和协调者，促成和实现政府与社会组织的沟通协作，实现社会合作治理。社会组织党建要达成目标，必须形成对集体内部成员之间的协调，促进社会组织内部成员的认同，避免党组织和社会组织行动的“两张皮”。党组织要善于通过共同活动实现社会组织有机发展，将党组织活动积极覆盖社会组织非党员成员，将党建工作和思想政治工作寓于社会组织工作之中，实现在相互融入基础上的共同行动。吸纳社会组织骨干成员加入党组织，使党组织的活动逐渐成为社会组织成员的内在需要，形成双向互动的内生式党组织建设。

5．关于价值传递与共同价值的形成

结构功能主义认为，共同价值在社会系统中具有重要意义，一个目标系统从本质上讲是一个价值系统，价值是构成系统秩序的先决条件。社会系统的功能发挥，关键在于存在将其成员整合在一起的共同价值体系。执政党用自身的意识形态有意识地对社会组织进行政治引导和价值观念影响，是社会组织党建目标实现的关键。在社会组织中推进全面从严治党工作，必须发挥政治整合的根本功能，强化有效的政治引导，这样才能在社会组织内部形成共享价值并产生长效的认同机制。在这里，基层党组织不仅要善于通过服务传递执政党的价值观念，而且要通过介入社会组织的业务工作，引导组织行为与党和国家的政策保持一致。如，引导开展公益服务以促进组织成长，保持组织社会主义的发展方向，等等。

三 以服务性介入实现基层党组织的制度创建与行为引领

基于新时代的治理逻辑，我们必须准确把握建设基层服务型党组织的本质要求和基本内涵。

1．存在的问题

经过多年改革开放的发展，现行行政体系、企事业单位、农村和社会组织都已经形成了各自不同的治理结构和运行机制，而基层党组织建设的制度供给尚未能与之形成有效互动。尽管各地对探索“服务型党组织”付出了很大努力，也取得了一定成效，但由于在党组织与其他组织的关系的界定、行为逻辑的设定和行为方式的程式化等问题上认知不到位，操作不得法，党组织的服务存在表面化、形式化问题，党建工作“两张皮”“一般化”现象比较突出，导致党建制度“空转”和人力物力财力的浪费。①介入不充分。基层党组织介入社会既没有改变自身的要素结构，也没有改变客体的运行机制，不能有效实现源于对应客体的新的职能配置，党组织领导和治理的有效性大打折扣。②服务不对路。一些外在性、慈善性服务缺少与组织的内在联系，在利益整合和基层治理上很难有所作为，导致基层党组织化解矛盾和协调关系的能力弱化。③服务主旨未实现。外在性、慈善性服务退化了党组织引导、整合、监督自治组织的功能。一些地方召集村民、居民议事无号召力，组织公益事业没人响应，推动工作靠物质吸引，引发诸多问题。因此，应如何进行“服务型党组织”建设，怎样带动基层党组织走出“发挥作用难”的困境？

2．正确认识执政性服务与服务型执政

基层党组织提供的不是一般政党或其他组织的服务，而是执政性服务，是融入其中的参与性、建设性、支撑性的服务。“给钱给物，不如建个好支部”，这既是基层对党组织建设的期望，也是党组织服务型执政功能的体现。当今世界，“善治”成为社会治理的主要目标，善于运用公民的参与，重构政党-政府-社会的互动关系，是政党推动社会治理的主要手段。我党为提高党的领导水平和执政水平而选择的主要方式之一就是“服务”，一句话，服务水平就是领导水平和执政水平。党的十八大报告要求全党充分发挥整合和反映利益诉求的核心功能，“以服务群众、做群众工作为主要任务”“着力解决人民群众反映强烈的突出问题”，这意味着基层党组织提供的是功能性服务。这是基层和群众迫切需要而其他组织又难以提供的、只有充分发挥执政党的核心功能才能做到的服务。党的十八大报告强调要发挥“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐”的作用，带动其他各类基层组织建设，共同强化新形势下基层社会的公共治理。这表明基层党组织提供的不是慈善性服务，而是治理性服务。基层党组织应该肩负起落实党的任务的战斗堡垒职能，在基层治理中起到主心骨作用。根本点在于通过基层党组织的有效服务发挥执政党作用。因此，以服务为导向的党和社会治理制度体系建设将是一个长期的基本任务。

3．实现基层服务型党组织功能的关键环节

第一，深度融合。

基层党组织要通过融入政权系统、企业体系和社会结构中，把不同利益群体整合在党主导的组织之中，也使自身成为群众表达意愿、实现利益的有效工具。同时，使党的要素融入其他组织的治理机制和运作过程，能为其发展提供足够的动力支撑和治理保障。“基层组织不只是一种外生的领导力量，而且还需要将其组织体系内化到阶级队伍和社会机构中，使党的组织成为工人阶级和广大群众的组织形式，以实现政党组织与社会的空前结合”。在当前创新党组织设置方式的诸多探索中，有一种“融入式”服务型党组织在河北、江苏等地取得了初步成效。实践中，各地已有“双向进入”“交叉任职”“应聘入职”等探索，一些行之有效的党员服务点、突击队、攻关组、先锋岗等，都有较好地融入作用。

第二，突出服务重点与核心。

以机关党组织服务功能为例，“服务型”基层党组织建设要牢牢把握服务改革发展、服务社会民生、服务机关党员群众这三个重点。

服务改革发展，就是要围绕经济社会发展和改革开放的大局，推动地方、部门和单位重大工作部署的落实。机关党组织要把保证单位中心工作的完成作为工作的出发点，把影响中心工作的热点、难点、焦点问题作为党的思想工作的重点，通过发挥党员的先锋模范作用和机关党组织的战斗堡垒作用，实现中心目标的达成。机关党组织的教育、管理和监督职责要渗透到具体的行政业务工作中。服务社会民生，就是以面向基层、面向群众，解决群众最现实、最关心的问题为导向，健全服务机制，推进服务工作。可选择重要的民生服务领域，在相关单位的党组织建立民生服务组织；对于重点难点问题，可推出社会服务订单，将处于“三不管”、政策边缘、服务盲区的社会需求整合起来；以机关党组织建设带动其他各类基层组织建设，发挥工会、共青团、妇联等组织在服务民生工作中的作用。

第三，完善服务载体和服务机制。

服务机制和服务载体平台的建设要关注“突出问题”，抓住“真正问题”。真问题在哪里，载体就“搬”到哪里；解决真问题的关键在哪里，服务抓手就“钳入”到哪里；哪里的问题最重最多最难啃，党支部的堡垒作用就发挥到哪里。真问题要进入党内民主生活制度真研究真讨论，广泛听取党员干部意见，必要时可打破单位界限，相近相邻业务部门的机关党支部横向组合共同破解难题。一些地方党组织的服务载体模式具有借鉴意义，如珠海市“主题实践活动”类的“听意见、求诤言、问良策”；“做法创新”类的“窗口支部工作法”；“调研、宣传”类的“入户‘创文’宣讲活动”；“志愿服务”类的“太阳花志愿服务团队”；还有“虚拟实体平台”模式，“联合、组合服务”模式，“承诺应诺”模式，“典型品牌带动”模式；等等，取得了很好的效果。现实和服务需求的多样性，要求不断创新服务载体和服务机制，避免僵化、教条，成为“面子工程”。

四 结语

基层党组织落实全面从严治党，实现组织功能，需要深刻把握我国新时代的治理逻辑，尤其要时刻把握“以人民为中心”的根本治理逻辑，以新的逻辑理念推动理想信念建设的不断强化；以外部聚集性整合与内生性动力转化推进基层党组织的功能实现；以服务性介入实现基层党组织的制度创建与行为引领。

参考文献

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