三、统筹推进行政体制改革的任务和措施

“十三五”期间，统筹推进行政体制改革，重点要抓好以下九个方面的改革工作。

（一）统筹政府和市场关系，继续推进行政审批制度改革

继续推进市场化改革。主要抓好以下几个方面的改革工作：一要把更加重视市场作用和更好发挥政府作用有机结合起来，坚持两只手都要硬，实现有效配合、优势互补、相互促进、相得益彰。二要加快完善现代市场体系。要从广度和深度上推进市场化改革，推动资源配置依据市场规则、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。建立公平开放透明的市场规则，实行统一的市场准入制度，探索实行负面清单准入管理方式，健全优胜劣汰的市场化退出机制；完善主要由市场决定价格的机制；改革政府定价机制，要把政府定价严格限定在必要范围内，健全市场监管体系。清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。三要着力深化企业改革。深化国有企业改革，推动国有企业完善现代企业制度。要废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒。要重视发展混合所有制经济。

继续深化行政审批制度改革。主要抓好以下几个方面的改革工作：一是对“行政审批事项”进行统一规范。二是提高部门之间改革的协同性。三是加强上下级政府改革的联动。四是坚持放管结合，加强和改进政府监管。五是大力发展和规范社会组织，加强对社会组织和中介服务的监管。六是推进政府机构、财政转移支付制度、人事管理制度等配套改革。七是加快推进法治政府建设。要运用法治思维和法治方式，遵循法治轨道，推进行政审批制度改革。

（二）统筹党委、政府、人大、政协机构设置，稳步推进大部门体制改革

“十三五”期间，针对实际存在问题，应优化党委、政府、人大、政协机构设置，稳步推进大部门体制改革。

实施党委、政府、人大、政协机构设置的“四个统筹”。统筹领导机构设置，推广顺德“一个决策中心”模式；统筹做好决策权、执行权、监督权相对分离，优化机构设置和权力运行机制；统筹部门机构设置，理顺关系，降低成本，提高效率；统筹行政体制改革和机构设置的“四个走向”，实现政府、市场、社会共治。

实现大部门制改革对机构改革的“四个带动”。一是以大部门制改革带动事业单位改革。二是以大部门制改革带动编制管理改革。三是以大部门制改革带动党委、政府、人大、政协关系优化。四是以大部门制改革带动政府职能转变。

（三）统筹中央与地方关系，优化行政层级

深化行政体制改革迫切要求优化行政层级。一是在减少行政层级上加大改革力度。着手研究制定不同层级设置的基本条件，加大减少和优化行政层级的力度。二是把推进省直管县作为优化行政层级的重点。要在多年对县域扩权改革的基础上，在纵向行政层级和结构上改变省管地级市、地级市管县的体制，实行省管地级市和县的体制，即省直管县体制。国家要出台省直管县行政体制改革指导意见。三是继续完善和落实省直管县财政体制。要合理界定省与县市政府间的事权关系和财政关系。四是联合推进优化行政层级与新型城镇化发展。五是调整国家基本公共服务体系。合理界定中央政府与地方政府的基本公共服务事权和支出责任，完善转移支付制度，建立健全财力保障机制，拓宽基本公共服务资金来源，加大财政保障基本公共服务能力。

（四）统筹区域协调发展，优化行政区域设置

中国行政区划应根据经济发展、行政管理、公共服务、国家安全等方面的现实需要和自然地理、历史文化、民族分布等国情民情进行系统运筹和规划。

渐次推进中国省级行政区划优化。通过国土整理、集中新设、常态优化三个阶段，推行省级行政区划改革，调整不合理的省级行政区划边界，逐步使省级行政区综合规模相对均衡，为推行省直管县创造条件。省级行政区划优化改革重点：一是增加省级行政区划数量、划小省级行政区划规模。二是优化区域性中心城市地区布局，强化经济辐射功能。三是增设直辖市，培育和发挥国家级中心城市的辐射带动功能。四是省级行政区划改革与市县脱钩、省县直辖、减少行政管理层次配套实施，从而提升省级政府的管理效能。

做好与省直管县（市）改革相关的行政区划配套工作。实施省直管县（市）体制需要配套和支撑。一是进一步推进中心城市的行政区划体制改革，完善中心城市的政区架构。二是整合县级政区规模与结构，优化和调整县域政区架构。三是因地制宜，分类指导，与时俱进，逐步推进。

试行县（市）辖镇级市政区制度。针对权力小、责任大、发展“瓶颈”突出等乡镇普遍存在的问题，将部分县（市）的人口规模较大、经济实力很强的个别乡镇升格为“市”，并实行“县下辖市”改革。科学定位县辖市的职责功能，处理好“市”县关系，在全县统筹规划与发展的前提下，促进“市”的健康发展。县辖市模式目前可选择沿海少数县域经济较发达的非县城镇试行，也可在具备条件的中西部地区试行。

做好大城市内部行政区划优化工作。构建符合中国各大城市“市情”特点的纵向层次结构体系和横向空间结构体系。一是强化两头，弱化中间，构建“两实一虚”三级管理的行政区—社区垂直结构体系。二是以同心圆为中心，以交通轴线为主干，兼有放射状特征的空间结构模式。三是深入推进城市基层社区组织自治。

积极创建跨行政区合作机制。推进区域合作，要着手构建“以市场为导向，以政府为主导，以制度为保障，以企业为主体，以共赢为目标”的行政区合作机制，形成促进跨行政区合作的咨询机制、决策机制、执行机制和监督机制，努力形成合作互动、优势互补、互利共赢的新格局。

（五）推进与完善绩效管理，创新政府绩效管理和行政问责制度

推进政府绩效管理，要采取有效措施，进行持续的改进、优化和完善。

强化理念认识，准确把握政府绩效管理理念与实施目的。要以科学发展观为指导，体现“五位一体”要求，要充分体现政府绩效管理的作用，突出绩效管理在提高执行力、提升公共服务能力和降低行政成本等方面的功能。建议在政府及其部门先行开展试点，取得成功后再推广应用到党委、人大、政协等党政公共部门。

强化顶层设计，建立健全政府绩效管理领导体制和工作机制。首先，做好绩效管理的顶层设计工作，建立起完善的领导体制和工作机制。建议国务院成立由总理任组长、常务副总理和秘书长任副组长的中央人民政府绩效管理领导小组或政府绩效管理委员会，成员由相关部门的主要负责同志和专家、公众代表组成，执行工作由国务院办公厅承担，可将现有国办督查室更名为政府绩效管理室，增加编制，健全机构。其次，由国务院制定印发关于推进政府绩效管理的指导意见，以指导各地区、各部门有力有序有效地开展政府绩效管理。最后，尽早启动政府绩效管理的立法工作，做到有法可依、有章可循。

持续改进优化，完善绩效管理制度与行政问责。科学、合理的政府绩效管理应该是一套完整的“绩效任务、绩效执行、绩效评估、绩效反馈”全过程管理和制度体系，应该是贯穿于全年甚至更长远的五年战略规划周期的闭环。对此，要统筹兼顾，突出社会管理和公共服务内容；要科学论证，逐步完善政府绩效管理体系建设；扩大公众参与，努力提升政府公信力；要创新与完善行政问责制度。通过扎实开展绩效管理，为绩效问责提供坚实基础，树立责任政府价值理念，培育行政问责文化，多用事中问责，少用事后问责，做到过程与结果兼顾，强化绩效沟通，及时发现问题，及时整改落实，确保绩效指标顺利完成。

加强理论和技术指导，推动绩效管理深化研究。要进一步加强绩效管理的技术应用和信息技术支撑，要进一步加大政府绩效管理理论研究，及时总结推广国内外的实践经验。要组织成立绩效管理专家咨询委员会，借鉴美国的平衡计分卡、欧洲通用评估框架等，结合我国各地区、各部门实际，分类制定政府绩效管理框架模式。要加快信息系统建设，做到简化程序、降低成本，提高政府绩效管理的科学化和精细化水平。

（六）适应信息化发展趋势，创新行政管理方式

信息社会，行政管理方式创新离不开信息化。信息化助力行政管理方式创新的举措主要做好以下几点：

信息化背景下创新行政管理方式的顶层设计。建议由国务院办公厅牵头，国家发改委、财政部、国务院法制办、审计署、监察局等各相关业务部门参与，建立起一个跨部门的业务协调机制，负责统筹全国政务服务信息化顶层设计工作，具体组织协调和督查指导国家政务服务信息化总体工作，统一规划、统一标准、统一建设。各单位、各部门分别建立相应工作组，配齐配强工作人员，明确职责任务和工作进度。

深化行政体制和管理模式改革与创新。顺应信息化发展趋势，要以公民和企业为中心，从思维方法、内部组织、行政程序等方面对行政体制进行全面改革，整合和改善政府服务。可成立行政简化办公室，负责简化行政管理程序，创新行政管理方式；可成立信息通信技术办公室，具体负责组织电子政务建设，为信息化背景下的行政管理方式创新提供技术支撑。

建立权力目录和信息技术创新与标准化机制。逐项梳理、清理各级政府行政权力和政务服务事项，科学编制行政权力运行流程图，建立行政权力事项动态管理数据库。按急用先行的原则，推出适合我国国情的电子政务标准体系，通过建立统一标准，整合现有信息资源，避免各自为政和重复建设的现象。

深化信息共享工作，聚力突破信息共享“瓶颈”问题。加强信息共享工作的组织领导，建立完善的跨部门信息共享保障机制。高度重视政府信息资源共享系统建设，重视信息的公开共享，建立网上决策支持系统。建立和完善相关法律法规和制度，明确信息共享范围和方式。厘清信息共享规划层和实现层的工作职责界面，做到有效分工、有效管理。

完善政务服务信息化基础设施和安全保障体系建设。信息安全保障体系要具有自主权和自控权。要重点加强信息安全产品的全局配套和科学布置，建立若干个应急支援中心和数据灾难备份基础设施，构筑具有自主权和自控权的信息安全保障体系。要加强信息化标准测定与立法，确立电子凭证等与政务服务信息化相关元素的法律地位，制定有关网络安全和信息保密方面的法律法规。

做好信息资源的整合优化，推动面向用户的前台服务的电子政务应用。政府在适应信息化发展趋势、创新行政管理方式过程中，可采用“先后台整合，再前台建设”的策略，即首先在政府部门内部及政府部门之间进行业务流程和数据库的整合，统一信息定义，界定业务关联，实行信息的一次性采集和存储，在此基础上再进行面向用户的前台服务项目建设。

（七）统筹反腐倡廉与公务员管理，加强公务员队伍建设

“十三五”期间必须深化公务员制度改革，提高公务员整体素质和行政能力总体水平。

统筹兼顾不同机关、不同岗位工作的特点和特殊要求，建立公务员分类管理制度。推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度，探索建立全新的薪级工资制度。

兼顾竞争性选拔任用中的公平与效率，推进考试录用制度及晋升制度创新。要坚持民主、公开、竞争、择优方针，通过不懈努力，逐步形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、公平公正、充满活力的中国特色社会主义干部人事制度。要注意竞争性干部选拔方式中的公平和效率平衡，实现竞争性干部选拔工作中的理念创新、制度创新和工作创新。

统筹社会福利及保障制度，改革公务员薪酬制度。要加强研究，细心谋划，统筹安排，合理部署，逐步厘清公务员薪酬改革的各种障碍，优化公务员薪酬改革的思路和措施。要树立公平公正意识，组合社会各界力量，建立公务员薪酬调查制度和调资机制，优化公务员薪酬结构及相关制度，增强制度的适应性和激励功能，要将合理的薪酬保障与廉政保障并重。实行阳光工资，实现公务员工资透明化，并实现社会共识心理建设。

坚持从严治吏、建立和完善有效的公务员队伍激励机制。从严治吏，需要同时兼顾干部激励：一是引用竞争机制，增强干部队伍活力。二是提升流动机制，加快干部队伍更新。三是根据公务员实际需求和相关规定，合理设计工资福利浮动机制。四是完善公务员奖惩制度，优化干部监督机制。五是加强从严治吏与干部激励之间的转化机制建设，建立干部教育和自我激励机制。

理顺出口，建设公务员退出机制及权利保障机制。要在“出口管理”方面加强建设。一要打破选人用人体制壁垒，探索建立中国特色“旋转门”制度，扩大公务员“出口渠道”。试行公务员聘任制，打破干部“铁饭碗”。二要积极推进“反向”旋转门机制建设，扩大面向社会公开招聘公务员的范围和比例。三要充分发挥退休干部资源优势，鼓励已退休领导干部办智库，取消退休干部任职智库年龄的限制。四要坚决改变使未到退休年龄干部提前离职的做法，最大限度用好干部宝贵资源。五要积极推进公务员退休福利及社会保障制度建设，建立健全公务员的社会福利保障机制，努力走向体制内外社会保障水平的均衡。

（八）同步推进社会组织管理体制改革，大力推进我国社会组织繁荣发展

“十三五”时期，必须将社会组织发展纳入中国改革转型战略中，大力推进社会组织的健康发展。我国社会组织改革思路是：一要为社会组织立法并完善法规体系。二要推进各类官办社会组织的改革，具体而言，要分阶段探索人民团体的改革；试行对免登记组织的改革；做实对行会商会的改革；力推对官方背景社会组织的改革；遏制新官办社会组织发展趋势。三要矫正枢纽型社会组织的走向，不能以强制方式将社会组织纳入枢纽型“伞状组织”覆盖的范围，枢纽型“伞状组织”必须要建立制度化的联合治理机制。四要启动对社会组织的身份确认。让那些似是而非的所谓民办非企业组织转为经营性企业；让那些找不到挂靠单位而不得不进行工商登记的真公益社会组织重新回归民政登记；确认免税组织的标准，明确免税组织范围，确立免税组织申请程序。五要确定政府对社会组织的扶持重点。公益性社会组织，城乡社区的农民合作类、慈善救助类、社区服务类、权益维护类社区社会组织，行业协会等应该成为下一阶段的扶持重点。六要真正落实政府的财税支持政策，对被确认的公益性法人社会组织，全面享受国家规定的税收优惠政策，允许减免的一律减免。社会非营利组织从事经营活动中取得的符合免税范围的收入，按规定免征营业税和企业所得税。免征非营利性科研机构、老年服务机构、医疗机构自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税。七要构建程序合理、环节完整的协商民主体系，为社会组织参与协商民主构建通道。八要建立科学规范的组织协调体制。依据组织机构设置的一般原则，建立责任集中、具有权威、结构简洁、逻辑合理、理想标准的对社会组织发展比较有利的领导与协调模式。

（九）控制和降低行政成本，建设俭朴政府

全面控制和降低我国政府行政成本，必须以建设俭朴政府为目标，进一步加强制度建设和机制建设，保证行政成本支出的合理化、法制化和规范化。我国政府行政成本改革思路是：深化政府机构改革，缩小财政供养规模；严格编制管理；深化公务用车制度改革，控制“三公”经费支出；探索实行官邸制，推进领导干部住房制度改革；彻底清理党政机关楼堂馆所；进一步完善法规法规，推动政府行政成本支出法治化；进一步建立行政成本制度约束机制；加强预算控制，规范行政支出。

（十）推进综合行政执法体制改革，建设法治政府

“十三五”期间，作为城市管理体制改革和机构改革，以及法治政府建设的重点和难点，综合执法体制改革存在各方面的问题和困难，既有规范综合行政执法方面的法律法规缺位与冲突、体制机制不顺畅、执法主体法律资格等问题，也有执法主体能力建设问题，以及综合行政执法环境恶化、行政执法面对暴力抗法及社会稳定风险等难题。为此，研究认为，推进综合行政执法体制改革的思路和措施有：一是明确改革总思路，统筹好深化体制改革与坚持依法行政的关系。坚持将综合执法放到深化行政体制改革和建设法治政府的大背景下，进行统筹规划，整合执法资源，界定综合执法职责范围，理顺综合执法机构与有关部门关系。二是利用大部门体制改革的思路，切实整合执法资源。单靠综合执法并不能完全解决问题，需要结合机构改革及大部门体制改革来整体推进。大部门体制下的部门管理领域与部门执法领域直接对应，有利于实现职能有机统一。建议综合执法要与大部门体制改革相结合，在大部门体制下明确哪些执法职能是可以有机统一的、可综合的，从而确定综合执法的范围，整合执法资源，建立部门间协调配合机制等途径逐步解决。三是结合简政放权及审批制度改革，重心下移，实现综合行政执法的属地化改革。可在市、县、区设立综合执法机构，统一负责辖区内的综合执法工作，明确地方执法责任，上级行业部门可对下级执法机构的执法活动进行指导和监督，但不应替代下级机构执法。四是创新和建立规范的公务合作制度，充分发挥综合行政执法的整体性优势。基于专业分工，不可以建立一个巨无霸式的全能执法机构。按照决策与执行相对分离的原则，综合执法机构主要承接职能部门的执法职能和权限，与相关职能部门之间有着密不可分的工作关系。处理好综合执法机构与相关部门的关系，需要在明确综合执法机构的性质和职责的基础上，建立起全面而规范的公务合作制度，主要包括：规划编制合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、行政协调制度、行政协助制度等，加强相互之间的协调配合，及时解决共同面临的问题。在现行法律中，上述制度只有零散规定，需要加快建章立制，尽快建立和部门间规范的公务合作制度规范。五是多策并举、加强综合行政执法主体的能力建设。解决人手矛盾，以及综合执法机构和人员的规范化管理难题的办法有：强化业务能力培训，加强综合执法机构和人员的业务能力建设。对行政执法人员按照或参照公务员标准进行录用和管理，加强综合执法人员的业务培训，建立持证上岗制度，并配备与执法任务相匹配的装备和设施，提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平；简化和优化流程，确保执行的合规性和准确性；采用技术手段，强化采证能力和信息沟通能力；抓好配套改革，如建立综合执法的专项经费，严格执行处罚与收缴分离的法定原则，抓好规范执法等。六是加强公众宣传，树立良好形象，构建与社会之间的良性互动关系。要从政府公共关系的角度，加强行政执法的公共宣传，加大普法力度，树立遵法守法的典型导向，引导社会正能量，要树立良好的执法形象，构建与社会公众的良性互动，这样能够更有效地提高行政执法的效率，有利于社会秩序和公共信任的建设和维护。

课题组长：胡仙芝 中国行政体制改革研究会研究部主任、研究员

王君琦 国家行政学院决策咨询部处长

执笔人：胡仙芝 中国行政体制改革研究会研究部主任、研究员