第一节 预算管理的产生与发展

一、预算管理的产生和发展

预算管理是从国家预算开始萌芽发展的，是伴随着资本主义生产方式的不断发展而逐步完善的。

人类从奴隶制社会开始就出现了国家财政收支活动。在12世纪至14世纪，英国的贵族和大地主开始对国王的课税权进行一定的限制，规定国王课税必须得到议会的同意。1215年，英皇签署的《大宪章》明确规定：英皇未获议会同意不得征税。以后，英国议会又提出对国王需要开支的款项，由议会决定用途；政府的各项财政开支，必须事先做出计划，经议会审查通过后才能执行。1640年英国资产阶级革命后，议会君主制的英国的财政大权已受到议会的完全控制：议会核定的国家财政法案，政府必须遵照执行；政府在财政收支执行中，必须接受监督；财政收支的结算，必须报议会审查。1689年，英国议会通过的《权利法案》规定：财政权利永远属于议会；君主、皇室和国家机关的开支都规定一定的数额，不得随意使用；必须规定国家机关和官吏处理财政收支的权限和责任，国家机关和官吏在处理财政收支时，必须遵守一定的法令和规章。这样，国家财政与各方面所发生的一切财政分配关系，都具有法律的形式，并由一定的制度加以保证。这种具有一定法律形式和制度保证的国家财政分配关系，就是国家预算，其具体表现形式就是国家财政收支计划。

预算管理自19世纪末开始应用于企业管理，至今已有百余年的历史，大致经历了引入期、发展期和成熟期三个阶段：

（一）引入期（19世纪末20世纪20年代）

最早将预算管理应用于企业管理的是美国企业。第一次世界大战结束后，美国的工商企业得到了急速发展，公司规模不断扩大，母子公司、集团公司不断涌现，企业管理的幅度和层次日趋复杂，管理的分权化成为必然。如何做到既分权管理又有效控制，成为企业发展的一个突出问题。原有的管理手段和方法，在如何有效管理、控制母子公司、集团公司上已显得相形见绌。于是，一些企业管理者开始将预算管理的方法引入企业，以此来计划、协调、控制企业的生产经营活动。

20世纪初，美国的杜邦公司是一家由家族控制的、专门生产炸药的大公司，拥有健全的采购、营销网络和遍布全国各地的四十多家工厂。1899年，杜邦二世辞世后，杜邦公司因为缺乏一个强有力的接替者，传统的经营管理秩序几近崩溃。1902年，在杜邦家族拟将公司变价出卖的生死关头，三位年轻的杜邦堂兄弟用2000万美元买下了杜邦公司。在嗣后几年中，引进了系统管理方式，建立起按职能划分的组织结构，利用经营预算、现金预算和资本预算卓有成效地将财权和监督权集中起来，这成为用预算管理整合纵向型集团公司的典范。

通用汽车公司创立于1908年，其创始人威廉·杜兰特（William C.Durant）非常精于创业。1910年，公司刚成立两年，他就以“股票换股票”的方式将二十多家汽车制造厂、汽车零部件制造厂及汽车推销公司合并起来，其中包括别克、奥兹莫比尔、凯迪莱克、旁蒂克等知名汽车企业，形成了一家巨型汽车企业。但由于杜兰特对所属企业缺乏有效协调，公司很快陷入财务危机且被摩根银行接管，自己也不得不因此而下台。但摩根银行也无法使通用汽车公司摆脱困境。杜兰特退出通用汽车公司后，与路易斯·雪佛兰（Louis Chevrolet）一起组建了雪佛兰汽车公司，取得了辉煌的经营成就，并于1916年将通用汽车公司从摩根银行的控制下重新夺了回来。但1920年，杜兰特又同样因财务危机而永远地离开通用汽车公司。1923年，斯隆（A.P.Sloan）担任通用汽车公司的总经理。他针对公司产品多样化的特点，建立了多分部的组织结构，并通过预算管理实行“分散权责、集中控制”，使通用汽车公司脱离了财务危机，这成为用预算管理整合横向型集团公司的典范。

1911年，被称为科学管理之父的美国人弗雷德里克·温斯洛·泰罗（Frederick Winslow Taylor）创立了“科学管理”学说，第一次系统地把科学方法引入管理实践，在美国许多企业中得到广泛推行，促进了企业管理水平和劳动生产效率的提高，也促进了企业预算管理理论的发展。其科学管理理论中的标准成本（Standard Cost）、预算控制（Budget Control）、差异分析（Variance Analysis）等专门方法都成为预算管理中常用的方法。1921年6月，美国国会颁布了《预算与会计法》，使预算管理的职能为人们普遍所了解，工商企业纷纷将预算管理引入企业，使预算管理成为企业管理的重要工具。1922年，美国全国成本会计师协会在其第三次会议上，以《预算的编制和使用》为专题展开了研究，掀起了1923年至1929年全美会计师与工程师协同研究预算控制问题的高潮。随后，英国、德国、日本的一些企业也开始效仿、采用预算管理制度。与此同时，一些学者也纷纷对预算管理理论进行了研究。1922年，被誉为美国管理会计创始人的著名学者麦金西（J.O. Mckinsey）出版了美国第一部系统论述预算控制的著作《预算控制论》（Budgetary Control），将预算管理理论及方法从控制论的角度进行了详细介绍。该书的出版发行，标志着企业预算管理理论开始形成。

在引入期，预算管理作为协调、控制企业各职能部门经济活动的管理方法受到了人们的普遍重视，预算管理在市场经济发达国家企业得到了迅速普及。

（二）发展期（20世纪30年代70年代）

进入20世纪30年代，特别是第二次世界大战结束后，一方面，现代科学技术突飞猛进并大规模应用于生产，使生产力获得了十分迅速的发展；另一方面，资本主义企业进一步集中，跨国公司大量涌现，企业的规模越来越大，生产经营日趋复杂，企业外部的市场情况瞬息万变，竞争更加激烈，致使企业利润率普遍下降。这些条件和环境的变化，不仅要求企业的内部管理更加合理化、科学化，而且要求企业具有灵活反应的适应能力。否则，企业就会在激烈的竞争中被淘汰。为此，企业管理当局开始更加重视经营预测和决策工作，并在广泛推行职能管理的基础上，吸收、采用了大量先进的管理理论和方法，如盈亏平衡点分析、弹性预算法、变动成本法、差额分析法、现金流量分析法等，以辅助管理当局按照最优化的要求，对企业极为复杂的生产经营活动进行科学的预测、决策、组织、安排和控制，促使企业的生产经营活动实现最优化运转，从而大大提高了企业管理的科学化、现代化水平，有效提高了企业的适应能力和竞争能力，也促进了企业预算管理的发展与完善。

第二次世界大战结束后，伴随着现代科学技术的发展和生产社会化程度的提高，西方出现了许多新兴的管理思想和门类众多的管理学派。这些管理思想和管理学派对预算管理的理论和实践都产生了一定的积极影响。

20世纪40年代，西方的一些管理学家把行为科学的原理应用到职能管理上，形成了“行为科学管理”（Behavior Scientific Management）学派。这种学派主要是应用社会学和心理学的一些原理和方法研究如何调整人与人之间的关系，引导并激励人们在生产经营活动中充分发挥人的主观能动性。预算管理在其发展过程中吸收了行为科学的理论，提倡和推行自上而下、自下而上的预算编制程序，使企业所有层次的管理者和关键岗位的员工都参与预算的编制，形成了参与型的预算管理，从而使编制的预算更加接近实际，更加具备科学性和可行性。

20世纪50年代，西方的另一些管理学家把数量经济的原理与运筹学的方法引入到管理科学中，形成了“数量管理”（Quantitative Management）学派。这种学派主要是将管理视为数学的程序、概念、符号和模型的演算。预算管理在其发展过程中吸收了数量管理的理论，运用运筹学和数理统计的原理和方法，首先将复杂的经济现象建立数学模型，然后通过电子计算机进行演算，促进了预算管理从预测、编制到执行、控制的更加科学化。

20世纪60年代，西方的一些管理学家将系统论的原理引进现代管理科学内，形成了“系统管理”（Systems Management）学派。该理论认为，任何企业都可以看成是一个人为的系统，而系统是一个有一定目的，由相互联系和相互作用的各个部分所组成的复杂整体。因此，管理人员在执行各项管理职能时，绝不能从局部的、个体的最优出发，而应从全局的、经营管理的各个组成要素的总体出发，来实现对经济活动的最优化规划和控制。人们把系统管理的思想引入到预算管理的全过程，使企业预算管理得到进一步完善。

20世纪70年代，伴随着“灵活管理”（Contingency Management）学派的出现，零基预算（Zero-Base Budgeting）在西方工业发达国家兴起，零基预算的应用使预算管理在理论和方法上都有了新的进展。1970年，美国得克萨斯仪器公司的彼得·派尔（Peter A.Pyhrr）首先成功地将零基预算法应用于公司费用预算的编制。1971年，该公司的所有部门都成功采用了零基预算法编制预算。同年，担任佐治亚州州长的詹姆斯·厄尔·卡特（James Earl Carter）饶有兴趣地读了彼得·派尔关于零基预算法的文章，马上聘请彼得·派尔为佐治亚州建立了零基预算制度，并成功地将零基预算法应用于政府预算的编制。1979年，时任美国总统的詹姆斯·厄尔·卡特又指示联邦政府全面实行零基预算，从而使零基预算法在美国颇为盛行。随后，零基预算法在许多国家先后推行，零基预算成为政府及企业管理界的一个流行词。

在发展期，预算管理从理论、方法到应用实践，都在西方工业发达国家得到了迅速而全面的发展。

（三）成熟期（20世纪80年代以后）

进入20世纪80年代以后，伴随着信息时代的到来，企业预算管理步入了成熟期。

通讯技术的突飞猛进和网络信息的发展，使企业预算管理的信息基础发生了根本性的变化，极大地提高了企业收集、存储、分析和处理各种信息的能力。被人们称作“情报化社会”的日本，国家建有统一的“日本科学技术情报中心”（JICST）和“计算机联机系统”（JOIS），并与美国最大的化学信息数据库“化学文摘服务处”（CAS）和德国的“科学情报中心”（FIS）联网，组成了一个情报资源共享的“国际科学技术信息网络”（JSTIS）。现在，日本企业只要花上560秒的时间，就可以获得世界各地金融市场的信息；花上1～3分钟的时间，就可以查询到日本与世界各地的贸易信息；花上3～5分钟的时间，就可以查询到日本与世界各国1万多家企业当年或历年生产经营状况的有关数据。日本的许多大企业（如日立、松下、东芝、三菱、丰田等），都在海外建立了良好的情报网络系统，情报网点多达数百个，其中仅在美国各大学设立的网点就多达66个。在日本的600多万家中小企业中，几乎每个企业都配有自己的专职情报研究人员，或者通过5.8万多个企业联营社获得所需要的信息。从而，为企业的预算管理提供了速度更快、质量更高的预测、决策信息资料，使企业对未来的经营预测、预算目标的制订，特别是中长期预算目标的制订，有了更为可靠、科学的资料依据，有效地增强了企业在市场竞争中的预见性和应变能力，降低了企业的经营风险。

信息技术的发展加快了信息传递速度和实时性，扩大了业务的覆盖面和信息的交换量，为企业进行信息的实时处理，做出相应的决策提供了极其有利的条件。1993年，美国加特纳公司（Gartner Group Inc）首先提出了企业资源计划（Enterprise Resources Planning, ERP）的概念报告。ERP的基本思想是将企业的业务流程看作是一条供应商、企业本身、分销网络以及客户等各个环节紧密连接的供应链，企业内部又划分成几个相互协同作业的支持子系统。由于ERP体现的是一种面向企业供应链的管理思想，因此，可对供应链上的所有环节进行有效的管理，如订单、采购、库存、计划、生产制造、质量控制、运输、分销、服务与维护、财务管理、投资管理、经营风险管理、决策管理、获利分析、人事管理、实验室管理、项目管理、配方管理等。它从管理的广度和深度上为企业提供了丰富的功能和手段，可以有效实现全球范围内的多工厂、多地点的跨国经营运作。ERP的产生为企业预算管理体系提供了一个先进的信息平台，为企业预算的编制、执行、调控和业绩考核提供了方便、快捷、准确、可靠的管理手段，也使企业预算管理的全过程更加科学和贴近实际。

总之，经过百余年的运用、发展，预算管理已经日臻完善，趋于成熟。时至今日，全面预算管理已经成为市场经济发达国家企业必备的、基础性的企业管理制度。很多跨国公司在评价经理人员的工作业绩时，也往往偏重于以预算为标准进行评价。

二、预算管理在我国的应用和发展

在中国，人们很早就有了预算管理的思想。例如，封建社会读书人求取功名的必读书——《礼记·中庸》中就有“凡事预则立，不预则废”的至理名言。历史和现代社会中的许多名人也都引用此语说明无论做什么事，都要事先进行周密的计划，才能成功；否则，就很可能荒废、失败的道理。毛泽东在1938年5月发表的《论持久战》一文中就明确指出：“‘凡事预则立，不预则废’，没有事先的计划和准备，就不能获得战争的胜利。”然而，我国漫长的封建社会导致了现代国家预算制度在清朝末年才开始建立。清光绪34年（1908年），清王朝颁布《清理财政章程》；自宣统2年（1910年）起，由清政府的清理财政局主持编制预算工作，这是我国两千多年来的封建王朝首次正式编制国家预算。

20世纪初至1949年，在半殖民地半封建社会的中国，部分企业经营者也尝试运用预算的办法来管理运营企业，但没有形成系统的企业预算管理制度，更没有形成系统的企业预算管理理论。

自1949年新中国成立至20世纪80代初期的三十多年间，我国实行高度集中的计划经济体制。企业的供应、生产、销售、分配全部纳入国家的财政预算，在国家集中统一的计划经济体制下运行。企业生产经营活动完全听命于政府下达的生产技术财务计划，没有也不可能形成企业完整、独立的预算管理体系。但是，加强企业管理的各种方法也在当时起到了很重要的作用。1953—1957年，第一个五年计划期间，我国新建成了五百多个大中型工矿企业。为了加强企业管理，国家开始推行企业经济核算制度；在企业内部，则相应地开展了班组经济核算。1958—1962年，第二个五年计划时期，企业经济核算制得到进一步发展，并实行了流动资金统一计划、分口分级管理；在班组经济核算方面，则进一步发展为职工“干什么，算什么，管什么”，发动广大职工共同参与管理。1978年，中国共产党十一届三中全会以后，企业管理现代化被提到了议事日程。1984年，全国第二次企业管理现代化座谈会在总结各地经验的基础上，重点推荐了经济责任制、全面计划管理（含目标管理及目标成本）、全面经济核算、全面质量管理、统筹法、优选法、ABC管理法、系统工程、价值工程、市场调查与销售预测、滚动计划、决策技术、成组技术、线性规划、全员设备管理、看板管理、量本利分析和电子计算机辅助企业管理等18种现代管理方法。同年，国家经委又在[1984]81号文件中提出了在企业推行18种现代管理方法的要求。从而，极大地推动了现代管理方法在我国企业的推广应用。

20世纪70年代末80年代初，伴随着我国的经济体制改革和对外开放，我国高等财经院校和部分综合性大学从国外引入了管理会计学科，国内部分财务学家、会计学家先后编辑出版了管理会计的相应教材，企业预算管理（或称作全面预算，Comprehensive Budget）作为其中的一章，被正式应用于教学。但是，在20世纪70年代末和整个80年代，国家经济主管部门主要在全国企业推行18种现代管理方法。后来，又重点推广“经营承包制”、“满负荷工作法”和“内部银行核算”等企业管理方法。所以，真正将预算管理应用于企业管理的并不多，只是个别企业进行了有益的尝试。

进入20世纪90年代，随着我国社会主义市场经济的培育发展和现代企业制度的推行，企业被逐渐推向市场，企业管理目标也从完成工业总产值、产品品种、产品产量计划，逐渐转移到追求经济效益、实现企业价值最大化上来。为了不在激烈的市场竞争中被淘汰，企业就必须内抓管理、外抓市场，并学会根据市场需求，自主安排企业的生产经营活动。预算管理这一为世界工业发达国家企业所普遍采用的、行之有效的管理模式，就顺理成章地被国内越来越多的企业借鉴和采用，并取得了显著成效。

中国新兴铸管联合公司，从1994年开始在企业推行全面预算管理，收到了可喜的效果：在全国57家地方钢铁骨干企业中，新兴铸管的规模居第29位，但利润却高居前几位。

亚星集团是国家大型一档企业。在1994年，作者在担任该集团公司副总经理兼总会计师时，为了提高整个集团的凝聚力，有效规避财务风险，真正建立以财务管理为中心的运营模式，在创立并成功实施“三统一分”财务管理模式的基础上，1995年又实施了以推行全面预算管理为核心内容的“三个重点转移”，促进了整个集团的健康、快速发展。此做法曾在山东省及全国范围内进行宣传推广。

1999年6月，北京商学院会计系由汤谷良教授、张延波副教授主持撰写的《企业预算管理的构造与运行》一书由中国人民公安大学出版社出版，这是我国学者较早专门研究全面预算管理理论的专著之一。

但是，由于我国专门从事全面预算管理研究的专家、学者还比较少，专门论述全面预算管理的专著更是凤毛麟角，加上企业管理的惯性思维，所以，在20世纪90年代，我国的大多数企业还没有，或者说还没有从真正意义上，推行全面预算管理。

2000年9月，国家经贸委在颁布的《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》中明确提出，企业应“建立全面预算管理制度，以现金流量为重点，对生产经营各个环节实施预算编制、执行、分析、考核”;2001年4月，财政部颁布的《企业国有资本与财务管理暂行办法》中规定“企业对年度内的资本营运与各项财务活动，应当实行财务预算管理制度”;2002年4月，财政部又颁布了《关于企业实行财务预算管理的指导意见》，进一步提出企业应实行包括财务预算在内的全面预算管理。这些行政规章的颁布，标志着企业全面预算管理这一科学的管理理念已经在我国各界得到广泛认同，并进入到了规范和实施阶段。在企业理论界，学者们对我国企业全面预算管理的运行模式、系统构架进行了开拓性论述，并对我国企业预算管理的运行现状进行了较大规模的问卷调查和总结、评价，社会上的各种全面预算管理培训辅导班不断涌现；同时，专门论述全面预算管理理论与实务方面的专著也陆续出版发行。在企业实务界，越来越多的企业开始推行全面预算管理，并取得显著效果。中国政府的经济主管部门、理论界的专家学者以及众多的企业家已经深深认识到：全面预算管理是实现公司治理和企业整合的最基本、最有效的方法，是管理和运营现代企业的必备制度和有效手段。

可以预言：21世纪，必将是全面预算管理在中国企业的快速发展和成熟的时期。