第一章　导言

第一节　研究背景

移民是人类社会一种普遍的社会经济现象，它与人类发展和进步的历程相伴。早在远古时代，人类为了生存与发展就本能地寻找可供生产和生活的地方，开创了迁徙活动的雏形。

在人类历史的长河中，人口迁移创造和传播了文明。工业革命以前，由于生产力水平低下，人类适应与改造自然的能力尚且不足。因工程建设、战争、灾害以及政治、经济等因素的影响，人群居住地需进行短暂或永久的迁徙移动，后者即是所谓的移民（王新祝，2002）。马克思在《强迫移民》一文中指出：“在古希腊和古罗马，采取周期性地建立殖民地形式的强迫移民是社会制度的一个固定的环节。”《圣经》上就载有古犹太民族因宗教等原因而被迫长途迁移的故事。我国历史上也出现了“走西口”、“江西填湖广，湖广填四川”、“下南洋”、“荆襄流民”等几次人口大迁徙活动。

工业革命以后，随着生产力和科技水平的提高，人类为开发利用资源加快社会发展，开展了一系列工程建设特别是水库、交通、城镇建设活动，从而产生了大规模移民。世界银行移民政策高级顾问迈克尔·M.塞尼（Michael M.Cernea，1994）在《人口重新安置与发展》中曾经这样描述：“今日巴黎的宏伟计划是在巴伦·豪斯曼（Baron Haussmann）的坚强手段下以19世纪痛苦的人口重新安置过程为代价的；给人印象深刻的Cross Bronx高速公路占用了附近的许多土地，其中有一些是可以幸免于难的；加拿大的大型水电综合工程将许多土著居民赶出了家园，往往缺少对传统权利与文化的尊重。”据世界银行（World Bank，1994）一份研究报告估计，此类迁移每年影响发展中国家至少1000万人口：400万人因各年度开始建设的300多个大坝（15米高以上）而迁移，600万人因城市发展与运输项目而迁移。另据世界水坝委员会（World Commission on Dams，2000）的报告《大坝与发展——新的决策框架》中指出，全球因修建水库而迁移的人口数量达4000万—8000万。

按移民其意愿的性质而言，大体上可分为自愿移民与非自愿移民两类。彼得森（Petersen，1958）按迁移力量所做出的分类即已确立了强迫、自愿两极对立的基调，并至今仍为人们广泛引用。自愿移民是因追求生产生活环境而自主选择的人口流动，其特点是自主选择或本人自愿；非自愿移民是因外力强制作用而被动迁移的人口流动，其特点是迁移时间无法自由选择，迁移地域具有规定性。非自愿移民的安置较之自愿移民的安置艰巨复杂得多，涉及社会、政治、经济、文化、宗教、环境、技术等诸多方面。

非自愿移民是世界各国在发展过程中都可能遇到的问题。由工程建设所引起的非自愿移民通常可称为工程移民，包括水利、水电、电力、铁路、公路、机场、城建、工业、环保等工程的移民。在工程性移民中，水库移民因人数众多而成为主流。相比城建（含工业）移民、交通（含铁路与公路）与电力移民等工程性移民，水库移民的特点是水库一般都建在边远落后的山区，淹没集中连片，牵涉移民人数众多，往往涉及到整村、整乡，乃至整个县城的迁移，而且其迁徙行为涵盖移地、移业、移境、移文化等多个方面，即水库移民安置不仅包括移民生产生活恢复，还包括移民人文与社会关系重建，因而更显示其独具的复杂性。正如迈克尔·M.塞尼（1996）指出：“移民的复杂性不仅仅产生于移民的人数，而且产生于给人们造成后果的严重性以及对工程成功影响的严重性。”时至今日，水库移民问题在全世界范围内仍未有很好的解决方案，移民安置被称为世界性难题。

目前发达国家已进入后工业化和后现代时期，大规模的工程建设已经基本完成，工程移民已很少。发达国家的移民补偿安置政策主要是建立在市场经济等价交换的基础上。由于政治、社会、经济、文化、宗教、资源、环境的差异，发达国家的政策和经验并不能够为发展中国家所照搬甚至借鉴。从其他发展中国家的历史经验来看，大多数移民并没有得到妥善的安置。例如在印度，研究人员发现，近40年来大致有2000万人由于国家发展计划而被迫迁移他乡，但是75％的移民没有得到合理的重新安置（Fernandes，1989），这意味着他们的经济收入和生活水平没能恢复到原来的水平，陷入长期贫困之中。

我国自古以来就是一个移民活动比较频繁的国家，特别是1949年新中国成立以后，为不断满足人民日益增长的物质文化生活需要求，突破基础设施滞后和自然资源分布不均对经济发展所产生的“瓶颈”效应而兴建了很多工程，产生了7000多万工程移民。从水库建设情况看，截至2011年12月31日，全国已建水库97246座，在建水库756座，其中大中型水库占4694座（孙振刚，2013）。水库在防洪、灌溉、供水、发电以及综合利用等方面，发挥了巨大的经济效益和社会效益，为我国国民经济持续、稳定发展起到了重要的保证作用。水库建设由于不可避免的要征用或淹没大片的农田、房屋等从而也带来了大量的人口迁移。迄今为止，我国已是世界上水利水电工程建设规模最大、水库移民人数最多的国家，仅大中型水库移民就2000余万人，且绝大多数为农村移民。

水库移民可以说是一个弱势群体，也是一个充满不确定因素的社会群体。20世纪80年代以前，我国水利水电建设普遍存在“重工程、轻移民”的倾向。政府过分强调工程建设给国家、集体和受影响人口可能带来的正面效益，片面要求受影响人口服从国家建设需要，移民补偿低且往往一搬了事，导致一些移民搬迁后无房可住无地可种，加上后期扶持力度不大，结果往往造成“先进的电站、落后的库区、贫困的移民”这一现象不同程度地产生遗留问题。如三门峡（移民共31.9万人）、新安江（移民共30.6万人）、丹江口（早期移民共38.2万人）等大型水利水电工程是国家处理移民遗留问题的重点项目。据有关统计，20世纪80年代以前我国1500万水库移民中，约有1/3移民重建了家园，恢复和改善了生活水平；1/3移民勉强可以维持生计；还有1/3移民处于绝对贫困之中（余文学，2000）。1984年，我国在总结国内外水库移民经验教训的基础上，第一次提出了开发性移民的概念和思路，逐步推进水库移民由简单安置到生计可持续发展的转变。尽管如此，由于种种原因，移民生计的非持续性问题仍比较突出。水库移民因生计等问题容易出现诸如静坐请愿、群体上访、阻碍施工、堵塞交通、聚众闹事等群体性事件。例如，2004年四川瀑布沟水电站曾发生过移民群体性事件，在国内外都产生了一定的影响。2006年，《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国务院17号文）和修订的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院第471号令）先后出台，标志着我国水库移民政策和实施工作进入全新的历史时期。前者的目标是加强库区和移民安置区基础设施和生态环境建设，改善移民生产生活条件，增加移民收入，使移民生活水平不断提高，逐步达到当地农村平均水平。后者明确指出，国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平；农村移民安置规划坚持以农业生产安置为主等。

经验表明，历来制约水利水电工程开发的重要因素是资金、技术和移民问题。随着我国综合实力的增强，资金已不是问题，水利水电工程建设技术也在世界上居于领先水平，环保与移民问题逐步成为当前及今后水利水电可持续发展的最大“瓶颈”。在举世瞩目的三峡工程建设中，原国务院总理李鹏、朱镕基都告诫各级政府和工程建设者，百万移民是工程建设成败的难点与关键。原国务院总理温家宝在视察丹江口市的指出：“南水北调的关键在中线，中线的关键在加坝，加坝的关键在移民。”这些充分说明移民问题在水利水电工程建设中的重要地位和特殊地位。2008年年底，我国人均GDP突破3000美元，从国际经验来看，经济社会将步入发展新阶段，此阶段既是加快发展的“黄金期”，也是社会矛盾的“凸显期”。在我国社会转型期这一时代背景下，人们的需求提升且呈多元化趋势，人们的民主意识、自主意识、维权意识、参与意识普遍增强，利益博弈加剧，使得利益冲突多发、频发，加上人地矛盾日益尖锐与移民安置环境容量不足的问题越来越突出，农村调整土地极其困难，以往长期实行的包办式的低价补偿（开发性水库移民补偿相比城镇、交通移民补偿仍要低）农业安置模式在市场改革日益深入、生态文明和新型城镇化建设不断推进的情况下，已受到严峻挑战，越来越难以达到实施效果。水库移民合理、规范、多元保障应是未来趋势。

水库移民搬迁安置的好坏，不仅关系社会的和谐稳定，还关系成千上万移民群众的生计问题。多年来，虽然各级部门对水库移民搬迁安置付出了种种努力，库区和安置区经济社会得到了较快发展，但由于水库移民的先天不足（原生贫困、文化素质较低等），加上强制性迁移造成移民有形损失和无形损失，导致其后续发展乏力，移民生计恢复重建的过程可能需要较长时间才能完成。现阶段部分水库移民生产生活恢复滞后于当地经济社会发展，且与当地非移民的差距呈逐步拉大趋势；移民群体出现了结构分化，部分群体就业和生计困难，存在边缘化并具有代际传递的趋势；一些外迁移民故土难离，出现返迁或回流；越来越多的水库移民对分享工程综合效益寄予较大期望，也有迫切的发展需求。库区和移民安置区可以说仍是我国社会风险集中的敏感区域之一，移民的可持续生计目标任重而道远。正如国务院在《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》中强调：“妥善解决移民问题，使他们长久生活有保障，关系到党和政府的威信，关系到党群、干群关系，关系到改革发展稳定的大局。”因此，切实保障水库移民的长远生计，成为新时期水利水电事业可持续发展、构建和谐社会与实现“中国梦”的重大问题。