1.4 澳门公务人员制度改革的特定情境
公务员制度是内嵌于一个地区的政治、经济、社会和文化制度的制度。澳门公务人员存在的很多问题都与澳门特有的政治、经济、历史和文化的实际情况息息相关。为此，有必要了解澳门公务人员存在的诸多问题背后的政治、经济、社会、历史、文化等方面的特定情境。
1.4.1 行政主导的政治体制
澳门的政治体制是行政主导的体制。行政主导，是国家在制订基本法之初就已确定的指导港澳特别行政区内部政治运作的重要原则之一。[14]行政主导体制主要体现的是行政对立法的主导性。行政主导体制下，虽然有行政权、立法权和司法权的分化，但从严格意义讲，澳门并非三权分立的政治体制，权力之间的制衡关系体现得并不明显。所谓行政主导制，其实就是行政长官主导制。
行政主导体制下的立法行政关系，与总统制下的立法行政关系和议会制下的立法行政关系都有着明显的差异。一方面，它不同于总统制下行政权与立法权相互独立、相互制约的模式，行政主导体制下的行政立法关系，设立了类似行政会这样的机制来确保行政权和立法权在分立之后的统一和协调。另一方面，它又不同于“议行合一”的议会制模式。与议会制“由选民选出议会，再由议会选出政府”的法理逻辑不同的是，行政主导下的行政和立法是两个分别独立运行的体系，不存在“两权合一”的问题。可以讲，港澳地区的行政主导制，在世界各国的政制丛林中有着自身的独特性和代表性，或者说，在世界各国的政权体系中，行政主导体制有着一定的制度创新性，它是中国根据港澳地区的具体情况而度身定做的一种制度设计。
换个角度看，行政主导制又是总统制和议会制的一种复杂混合体，它糅合了总统制和议会制的一些制度特质。例如，基本法一方面赋予了行政长官较大的权力，这种权力类似于总统制赋予总统的权力。另一方面，基本法赋予行政长官解散立法会的权力，而这种权力是在议会制中的国家元首所拥有的权力。可以这样理解，如果把总统制看成一个以制约价值为导向的极点，把议会制看成一个以配合价值为导向的极点，那么行政主导制就是处于两个极点之中的中间地带，它交杂着总统制和议会制的一些特征。
肖蔚云先生曾经对这一立法行政的制约配合关系作出注解﹕行政立法关系互相制约，互相配合，重在配合。[15]可见，从基本法设计者对于行政主导制的设计理念来看﹐是强调配合的价值多于制约的价值。在基本法的框架下﹐行政主导制中的澳门立法行政关系是一种既制约又配合的关系，其中，配合是主导层面的内容。从实践上看，基本法冀求达成的“互相制约、互相配合”的立法行政关系往往是一种制度理想，现实中澳门的立法行政关系更多的是“配合为主，制约为辅”，行政主导的政治体制下，政府缺乏立法会的强力制约。
1.4.2 社团社会
澳门社团的数量众多，截至2018年8月初，澳门社团已经超过8700多个，这意味着澳门大概80个常住人口中就有一个社团，社团的密集度非常高。正是源于澳门社团对政府政策的影响力，澳门社会被普遍认为是典型的社团社会，民众和各个社会界别的很多政治要求都通过社团表达。
公务人员团体是澳门众多社团中的一个界别，会员主要由在政府任职或曾任职的公务人员组成。早在2005年，澳门就已经有公务人员团体30多个，几乎包括了所有的公共服务领域，具有多样性的色彩。[16]诚然，澳门公务人员团体在帮助特区政府施政中做了很多有益的工作，在政府的政策执行中承担了政府帮手的作用。然而，源于为公务人员争取权益的本质宗旨和使命，这些公务人员团体对公务员制度的改革形成了一定程度的制约。对于要进行科学化和专业主义改革的政府来讲，公务人员团体注入政府的更多是政治上的利益诉求。在一定程度上看，政府的公务员改革很多措施和方向都体现在满足这些公务人员团体的诉求上面，从而阻碍了在选才、用人、育人、留人上的一些良性的改革推行。
1.4.3 一业独大的特殊经济结构
澳门是一个典型的外向型微型经济体，自然资源匮乏，内需市场规模狭小，极度依赖外部市场。回归祖国以来，在赌权开放政策及中国内地自由行政策等诸多利好因素的作用下，澳门经济快速增长，取得了举世瞩目的经济发展成绩。表7显示了回归以来澳门本地生产总值及本地生产总值的变化。
由表7可见，回归以来，澳门的本地生产总值由500多亿澳门币上升到2017年的4000亿元澳门币，人均本地生产总值由12万多澳门币增加到60多万澳门币。可以说，经济的突飞猛进，验证了“一国两制”事业在澳门的成功实践。经济发展的骄人成绩加上澳门社会的和谐稳定，使得澳门成为“一国两制”的成功典范。
表7 回归以来澳门本地生产总值及本地生产总值的变化
续表
然而，澳门在本地生产总值和人均本地生长总值的喜人成绩的背后，隐藏着澳门存在博彩业一业独大的发展隐忧。回归以来，虽然澳门特区在推进经济适度多元发展方面，已经做了大量工作，也取得了一些成效，例如会展业、文化创意产业及中医药产业发展都有了一定程度的发展，但总体上仍然摆脱不了经济过度依赖博彩业的局面。表8显示了回归以来澳门博彩收入及博彩税的情况。
表8 回归以来澳门博彩收入及博彩税的情况
续表
表8表明，澳门博彩收入占到澳门本地生产总值相当大的比重，博彩税更是占到澳门预算总收入的绝大部分。由此可见，澳门经济仍然存在一业独大的结构性问题，迈上经济适度多元的道路依然任重道远。澳门博彩业一业独大，其他行业发展相对滞后，市场狭小，澳门人的就业空间局限在公务员行业和博彩业这两大行业中，人才流动空间受限。不少受过高等教育的人才和中产阶级除了博彩业的就业选择外就是做政府的公务人员。表5的统计数字显示，澳门博彩业的就业人数大约占总就业人数的1/4，而工资中位数相对较高。由于就业空间较为狭隘地集中在政府公职和博彩行业，公务员对稳定性的渴求比其他地方更为突出。这使得澳门政府在推行公务员制度改革的时候受到的阻力更大。
[1] Hans A.G.M. Bekke， James L.Perry， and Theo A.J.Toonen， Civil Service Systems in Comparative Perspective， Indiana University Press Bloomington ＆ Indianapolis，1996.
[2]魏姝：《服务型政府模式下政府人事制度的理想类型研究》，《中国行政管理》2010年第8期，第118页。
[3]童秀梅、杨发坤：《合理政府规模理念及其对我国行政组织改革的启示》，《行政与法》2012年第5期，第9～12页。
[4]娄胜华：《澳门政府规模的实证研究》，《学术研究》2003年第3期，第61页。
[5]《何润生促梳理公务员体制》，《华侨报》2014年8月21日，第22版。
[6]《中华人民共和国澳门特别行政区政府二〇〇一年财政年度施政报告》。
[7]《知难而进，共创新机：何厚铧参选政纲撮要》，《澳门日报》1999年4月19日，第A01版。
[8]《曹其真轰行政改革拖六年》，《市民日报》2005年11月24日，第P05版。
[9]《公务人员职程制度（法案）理由陈述》，澳门特别行政区立法会网页，http：//www.al.gov.mo/proposta/trabalhadores/nota_justificativa_cn.pdf。
[10]《先调整职程制度再研分级政府冀能力导向调薪》，《澳门日报》2016年9月20日，第A02版。
[11]《未来晋升靠能力绩效公职局：不公开聘领导主管》，《澳门日报》2016年2月12日，第A03版。
[12]《公仆统一开考今起接受报考》，《华侨报》2016年10月20日，第13版。
[13]《问责制要结合绩效评审政府委托学术机构分析报告明年中出炉》，《澳门日报》2016年11月23日，第B01版。
[14]周挺：《行政主导在澳实施经验的思考》，《澳门日报》2018年7月4日，第E05版。
[15]肖蔚云：《关于香港特别行政区基本法的几个问题》，《法学杂志》2005年第2期，第8页。
[16]澳门公务人员社团包括：澳门公务华员职工会、澳门公务专业人员协会、澳门公职人员协会、澳门女公务员协会、澳门法律公共行政翻译学会、澳门公共行政管理学会、中山大学行政学系澳门同学会、澳门法学协进会、澳门卫生高级技术员协会、市政人员协会、澳门市政稽查人员协会、澳门警务人员协会、澳门翻译协会、澳门公职教育协会、澳门公立医院医生协会、澳门公共行政学会、澳门公共行政学友会、澳门护理人员协进会、澳门公职诊断及治疗技术员协会、澳门公共卫生学会、澳门社会工作人员协进会、澳门中葡护士会、澳门医务助理人员协进会、澳门专科护士会、澳门药剂专业人员协会、民政总署员工协进会。此外，还有澳门退休公务员联谊会，澳门退休警务人员公会，澳门退休、退役及领取抚恤金人士协会等，转自陈满详《公务员团体与政府施政》，《澳门公共行政杂志》第67期，第89～93页。