二、全国人民代表大会权力构成的分析

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。全国人民代表大会在我国政治生活中处于中心地位；同时，在法律领域也扮演着至高无上的角色。因此，一切政治和法律问题的研究都不可回避对其权力的分析，对法律的宪法监督也不例外。

（一）人民权力的行使机关

《宪法》第2条第1、2款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第1款首先是对我国国家权力归属的说明。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民当家作主，享有国家的终极权力，国家的一切权力都来自于人民、属于人民，但人民是一个整体的概念，不能直接行使国家权力，于是第2款规定了人民行使其权力的方式，即通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使。但是值得注意的是，本条并没有对全国人大及其常委会进行授权，也没有说明全国人大的地位。而只是规定其是人民行使国家权力的机关，是人民行使国家权力的一个途径，是一个民意聚集机关，其必须服从并表达人民的意志，这时全国人民代表大会的角色性质更多的是政治意义上的。

作为人民权力的行使机关的情形并不经常出现，主要是在两个场景下，一是在宪法通过时，二是修宪时。

1.宪法通过时刻

在我国，国家一切权力属于人民，制宪权作为人民决定建立国家以及如何建构国家等的原始权力，当然属于人民。“制宪权的真正意义在于，全体国民中能作出政治决断的选民应亲自或通过其直接的特别代表，参与宪法的制定。”[4]在1954年《宪法》制定过程中，人民表达意志、行使制宪权的方式便是人民大讨论，[5]但是人民讨论之后，便需要一个机构来集中人民的意志，制定出一部宪法，全国人民代表大会便承担起了这个重任。但是“制宪是意志表达的行为，制宪机构只是表达者”，[6]全国人民代表大会只是将人民意志表达在宪法中，起到“搬运工”的作用，而其本身并没有意志的表达。

2.修宪时刻

修宪权是一项宪定权还是属于制宪权在学术界仍存在争议。[7]若是宪定权，那么它就属于全国人民代表大会的最高国家权力或是最高国家立法权的范畴。尽管宪法是根据人民意志制定，但人民的意志仍高于宪法，因此体现人民意志的制宪权也必然高于宪法。而全国人民代表大会的最高国家权力和最高国家立法权都由宪法授予，其地位低于宪法。如此，若认为修宪权是一项宪定权，便是以低于宪法的一项权力去修改宪法和人民的意志，而“宪法的每一部分都不能由宪法所设立的权力机构去制定，而是由立宪权力机构去制定。任何一种受委托的权力都不得对这种委托的条件作丝毫更动”。“正是在这个意义上，宪法性法律才是根本的。”[8]修宪权不属于国家立法权还通过我国《宪法》第64条所体现的宪法修改与法律通过的区别对待加以体现。

立宪一般发生在一个国家初建时期，它确立了这个国家的基本结构以及所追求的价值理念等基础和根本的内容。随着社会的发展，人民利益发生变化，意志必然也会随之改变，当然需要与时俱进地对宪法中某些陈旧不适时的内容[9]进行革新。但是，这些改变只涉及宪法中一小部分内容，并不关涉宪法所确立的基本原则，没有重新立宪的必要；并且，频仍立宪必然导致社会动荡不安，宪法失去权威性。此时，全国人民代表大会就又需扮演起人民权力的行使机关的角色，将人民的新的意志注入宪法。这便是修宪。

（二）最高国家权力机关

尽管人民拥有最终的权力，但是人民不可能时时刻刻参与国家的管理，且作为整体的人民表达自己的意志也存在着不言自明的困难。因此人民又通过宪法对全国人大进行授权，这体现在《宪法》第57条，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。此时，《宪法》授予了全国人民代表大会最高国家权力。它拥有人民所授予的一切国家权力的总和，是其他一切权力的来源。作为最高国家权力机关，它的权力包括：

1.宪法监督权

全国人民代表大会享有的宪法监督权主要体现在《宪法》第3条、第5条和第62条的有关规定中。第62条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：……（二）监督宪法的实施……”尽管第3条第3款只列出了“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，但是宪法实施体现在立法、行政、司法等各个领域，因此立法也是宪法监督的应有之义。

2.选举、决定和罢免中央国家机关领导人

全国人大有权组织选举全国人大常委会主要领导人，国家主席、副主席，中央军事委员会主席，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长；有权决定国务院组成人员以及中央军事委员会其他组成人员；并有权依照法定程序对以上人员予以罢免。

3.决定国家重大问题

全国人大有权审查和批准国民经济和社会发展计划以及计划执行情况的报告；审查和批准国家预算和预算执行情况的报告；批准省、自治区和直辖市的建置；决定特别行政区的设立及其制度；决定战争与和平等国家重大事项的权力。该项权力不同于全国人大的立法权。决定权侧重国家的某一重大事项的决定，具有政治性质；而立法权针对的是在全国范围内的普遍事项，目的在于调整某种法律关系，并且可以反复适用，尤其是可在司法领域适用，其行使也必须遵循严格的程序。

4.其他应当由最高权力机关行使的职权

《宪法》第62条最后一项规定了全国人大行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。国家生活复杂多变，新问题也必然会源源不断地出现，而其中的某些事项只能由最高权力机关来处理。本项规定即为全国人大行使职权提供了宪法依据，赋予全国人大权力，使其能够在宪法框架内活动。

（三）最高国家立法机关

为了方便国家权力的行使，防止权力集中导致滥用，宪法又将国家权力分为立法权、行政权、审判权和检察权等，分别授予由全国人民代表大会产生的国家机关，如《宪法》第85条将行政权授予了国务院等。但是对于立法权，《宪法》并没有另设单独的立法机关，而是由全国人民代表大会予以保留。《宪法》第58条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”而行使国家立法权的方式便是制定法律和授权立法。制定法律是全国人大常规的立法工作；授权立法主要规定在《立法法》中，包括第9条、第74条规定。由于立法条件不成熟或者其他特殊情况，亦或国家对某些事项是否进行立法以及立法是否恰当等问题存在不确定性时，全国人大尚不能制定法律，因此授权国务院和经济特区制定法规。此类决定授权的行为是全国人大立法权的行使，其目的在于立法，而不是对国家某项重大问题的决定，因此不是重大事项决定权。

虽然国家立法权与最高国家权力都属于全国人民代表大会，但是二者不应被混淆，是两种属性的权力，在各自领域内行使。并且此时的立法权是国家权力的一部分，由国家权力机关产生，理应受到国家权力机关的监督。

（四）三种身份之间的关系

也就是说，此时全国人大具有了三种不同性质的身份，作为人民意志的表达机关、享有最高国家权力的最高国家权力机关、享有国家立法权的最高立法机关。三者因其地位或所体现意志的不同而有不同的效力等级。作为人民权力的行使机关和人民意志的表达机关，尽管全国人大没有自己的意志，但因其所表达意志的至上性而使其取得了比其他两个身份更高的地位。而作为最高国家权力机关，其是立法权、行政权、审判权等权力的来源，因此高于其下位的立法权。所以，全国人大三个身份的地位和等级是：作为人民权力行使机关地位高于作为最高权力机关的地位高于作为最高立法机关的地位。而法律的宪法监督便体现了三者之间的关系：全国人大作为人民权力的行使机关时地位高于其作为最高国家权力机关时的地位，因此宪法监督要以宪法为衡量标准，对法律进行合宪性的监督；全国人大作为人民权力的行使机关时的地位高于作为最高国家立法机关时的地位，宪法的效力高于法律，所以能够对法律进行监督；全国人大作为最高国家权力机关时地位高于作为最高国家立法机关时的地位，所以能够由宪法监督权对法律进行监督。