蓟门法学(第四辑)
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四、法律监督的一般原理与模式建构

为了保障宪法的实施,各国根据其各不相同的法律传统、法律体系、权力体系(包括监督权的分配、司法权力大小),形成了不同的宪法监督制度,如普通法院监督模式、专门机构监督模式等[18]。本部分以美国与德国模式为例,探究不同模式对法律进行监督的原理。

(一)美国普通法院对法律审查的理论基础

美国在1803年的马伯里诉麦迪逊案确立了普通法院对议会立法进行司法审查的模式,即由个人就具体案件向法院提起诉讼,法院对案件适用的法律进行个案审查。马歇尔大法官认为,人民创建了宪法,并将其认定为是基础的、最高的和永久的法律,而宪法的内容之一便是联邦政府的权力是有限的,政府各支只能行使人民通过宪法授予它们的权力。因此,任何违反宪法或者是超越所授予的权力的行为都是无效的。而解释法律是司法部门的职责,宪法是法律,因此法院有权解释宪法,所以法院有权根据宪法对立法进行司法审查。

实际上,早在1788年汉密尔顿为新宪法奔走呼吁时就已提出对国会的立法进行审查。因为代议机关的立法权是由人民通过宪法授予的,因此“代议机关的立法如违反委任其行使代议权的根本法自当归于无效乃十分明确的一条原则”[19],而如果否认此项原理,“则无异于说:代表的地位反高于所代表的主体,仆役反高于主人,人民的代表反高于人民本身”[20],当二者发生分歧时,“自以效力及作用较大者为准”。[21]美国的宪法是一部限权宪法,不仅行政部门、司法部门的权力是有限的,立法部门的权力也是有限的,被限制于宪法所授予的范围之内,而“法(宪法)无授权即禁止”。

美国的普通法院之所以能够对立法进行审查,是因为法院只需遵从宪法;在我国,法院不仅要服从《宪法》,还要对最高权力机关负责,因此它的独立性便降低了;法院对立法审查的前提是具有审查的权力和宪法解释的权力,因为美国宪法并没有规定这两项内容的主体,因而马歇尔大法官能够利用法律推理为法院争取到这两项权力。而我国《宪法》将宪法监督的权力授予了全国人大,宪法解释权授予全国人大常委会,因此普通法院进行司法审查的模式在我国没有生存的空间。

(二)德国宪法法院进行违宪审查的理论基础

德国违宪审查制度的理论基础主要是奥地利法学家凯尔森的规范法学体系理论。法律秩序是一个不同级的等级体系,高级规范既调整由自己创造的低级规范,又为创造其的更高级的规范所调整,“而这一回归以一个最高的规范即基础规范为终点,这一规范,作为整个法律秩序的效力的最高理由,就构成了这一法律秩序的统一体。”[22]这个基础规范即为宪法,其他法律必须统一于宪法的秩序之下。另外,建立违宪审查也是保护人权的需要。二战后联邦德国《基本法》中确定了对人权的保护,并认为“基本权利为直接有效地约束立法、行政和司法的法则”。[23]又因为欧洲大陆的情况与美国有很大的不同,“一个重要的事实是最高普通法院——所谓的最高法院——关于立法或法令合宪性的决定对下级法院没有约束力。”[24]因此“对立法的司法审查的中央化是极为可取的”。[25]出于对本国国情的考量,以及对奥地利宪法法院[26]的借鉴,1945年德国《基本法》建立了独立的宪法法院来处理宪法争议。德国对立法的宪法监督主要有两种方式——宪法控诉和规范审查。前者必须是公民在具体案件中提出,后者是由宪法法院对法律进行抽象审查。[27]

德国实行议会制,普通法院不能承担起审查法律的重任,此点与我国相似。但是德国能够建立起一套联邦宪法法院系统是因为二战后其对法律制度、国家制度进行了重构。而我国目前整个国家权力的框架比较稳定,为建立完全独立的宪法监督的机构而进行权力分配的调整和国家制度的变迁在短时期内不具可能性。而且,德国《基本法》规定了联邦宪法法院具有宪法解释权,因此完全的德国宪法法院的模式也不适合我国国情。

(三)我国宪法监督模式的选择

1.我国宪法监督模式的选择

在我国,人大代表代表人民的意志,而不仅是代表本身意志;但是,人民的意志是什么又需要由代表来理解和表达,因此不可避免带有代表的个人意志色彩。将二者辩证统一起来,便是通过在人大代表的意志中内含人民意志,由此来行使权力。为了确保代表意志符合人民意志,法律体现人民意志,就必须对代表们制定的法律进行监督。而对最高国家立法机关的代表通过的立法进行监督,就需由人民授权的、代表人民意志的最高国家权力机关进行。

在现行《宪法》下,建立宪法监督可行的办法是在最高国家权力机关下设立相对独立的宪法监督委员会。它的权力来自最高国家权力机关,独立于并高于最高国家立法权力,对立法进行监督。尽管从外部看来是全国人大自我监督,但其实质是人大内部权力分工,是不同权力之间的监督,即宪法监督委员会作为行使全国人大最高权力的宪法监督机构,监督国家立法机关。

在监督方式上,宪法监督委员会宜采取具体与抽象审查相结合的方式,即既可以由具体案件的当事人就案件所适用的法律违反宪法向其提出审查要求,也可由特定的主体就某一项法律的合宪性向其提出审查要求。但值得注意的是,我国解释宪法的权力和解释法律的权力均属全国人民代表大会常务委员会,宪法监督委员会并不具有解释权,因此其对法律合宪与否的判断并不能是正式或最终的,而只能是建议性的。其向立法机关提出建议,由立法机关最终决定该法律的修改、废除等。

2.对法律的宪法监督与党的领导问题

对法律进行宪法监督还存在一个现实的问题,即党的领导与法律的关系。对法律进行审查,是否就意味着对党的领导的破坏?笔者认为不存在这个问题。

首先,2004年宪法第18条修正案将“三个代表”写入宪法,《中国共产党章程》总纲中开篇即规定:“中国共产党……代表中国最广大人民的根本利益。”而在立法过程中,党通过提出人民代表大会工作的方针政策、提出建议案,对人民代表大会实行工作领导,以及组织领导[28],实际上立法在很大程度上体现了党的意志。[29]党代表人民的意志是一个应然的价值状态,而党实际体现的党的意志是一个实然的事实状态。同时,革命性执政基础减弱、经济发展压力加大导致以经济社会发展作为执政合法性的需求减弱,尤其是民主国家所要求的法理型执政合法性要求政党的合法性必须建立在人民意志的基础上。通过宪法监督使党的意志与人民利益相符,保证在法律中使党代表人民的意志,代表人民的利益,增加民意基础,巩固政权合法性基础,也使党的决策更加民主化和科学化。

其次,十八届四中全会提出“法律是治国之重器,良法是善治之前提……坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。健全宪法实施和监督制度,完善全国人大及其常委会宪法监督制度……”依法治国必须是依良法治国,违反宪法之法必是“恶法”,对法律进行良恶区分的依据便是宪法,对法律进行宪法监督便是其题中应有之意;宪法是立国之根本,国家的一切权力都应在宪法下运行,只有首先遵守宪法,依宪治国,才能继续依法治国,若抛弃了依宪治国,依法治国更是无稽之谈;依宪治国是更高层次的依法治国,是依法治国在宪政领域的体现,是依法治国所依据的“法”的最高效力等级。