第四节 社会治安综合治理制度
社会治安综合治理是指在各级中共党委、政府统一领导下，以政法部门特别是以公安机关为主，同时组织和依靠各部门、各单位和群众力量，各部门协调一致，齐抓共管，综合运用政治、经济、行政、法律、文化和教育等多种手段，以打击、防范、教育、管理、建设、改造等方式，从根本上预防和治理违法犯罪，化解不安定因素，整治社会治安，保障社会稳定，创造良好社会环境的综合性、协同性工作的机制和组织体系。社会治安综合治理的主要目标是：社会稳定，重大恶性案件和多发性案件得到控制并逐步有所下降，社会丑恶现象大大减少，治安混乱的地区和单位的面貌彻底改观，治安秩序良好，群众有安全感。[200]
一、社会治安综合治理政策和制度的产生
“综合治理”的指导思想最早产生于1979年。1979年8月，鉴于青少年违法犯罪现象突出，单靠某一具体部门难以有效解决的实际情况，中共中央在批转中央宣传部、教育部、文化部、公安部、国家劳动总局、全国总工会、共青团中央、全国妇联等八个单位《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》的文件批语中，要求各级党委都要把加强对青少年的培养教育及解决青少年违法犯罪问题放到重要议事日程上来，“主要领导同志要亲自过问，党委分管青年工作的同志，要督促、帮助共青团组织把这一工作认真抓起来。还要统一组织宣教、政法、财经等部门和工会、妇联等人民团体齐心协力……切切实实抓出成效来”。该报告明确要求：“各地应在党委领导下，把宣传、教育、劳动、公安、文化部门以及工、青、妇等各方面的力量组织起来，认真研究，通力合作，下决心解决好这个问题”；除职能部门要管之外，学校、工厂、单位、家庭、街道也要管。[201]全社会力量共同努力，协同解决青少年违法犯罪问题。综合治理与社会治安有关事务的政策理念基本形成。
1981年6月14日中共中央21号文件批转了中央政法委员会《京、津、沪、穗、汉五大城市治安座谈会纪要》，这个文件明确提出：“争取社会治安根本好转，必须各级党委来抓，全党动手，实行全面‘综合治理’。首要的任务是搞好党风，并从政治、经济、教育、文化等各方面加强工作。”[202]1982年1月，中共中央在《关于加强政法工作的指示》中进一步提出：争取治安情况的根本好转，“必须加强党的领导，全党动手”，要“把各条战线、各个部门、各个方面的力量组织起来，采取思想的、政治的、经济的、行政的、法律的各种措施和多种方式，推广适合各种情况的安全保卫责任制，把‘综合治理’真正落实到各个方面”[203]。社会治安综合治理政策基本形成。
二、社会治安综合治理制度的背景与主要政策方向的演变
社会治安综合治理制度是在“文化大革命”结束，中共十一届三中全会宣布以经济建设为中心、大规模阶级斗争不再是社会的主要矛盾的社会政治背景下提出和逐步发展的。
“文化大革命”结束后不久，尽管党和国家的工作重心转移到了经济建设领域，但一些影响社会稳定的问题，如刑事犯罪、社会治安、政治抗议，不仅依然存在，而且有时还比较尖锐、突出，形成了一定意义上的“不稳定”现象。
在社会治安领域，面对高发的严重刑事犯罪活动和青少年犯罪现象，中共中央在强调严厉打击的同时，也逐步认识到仅仅靠“依法从重从快严厉打击”，并不能解决问题。1982年8月，中共中央在批转全国政法工作会议纪要时，提出社会治安综合治理的首要环节是严厉打击严重刑事犯罪。1983年8月，经中共中央书记处同意印发的中央宣传部、中央政法委员会《关于严厉打击刑事犯罪活动宣传提纲》进一步明确了这一思想，指出：虽然运用专政手段，依法严惩严重刑事犯罪分子，是综合治理中的首要手段，但只有辅之以其他手段，才能达到综合治理的目的。1986年2月，全国政法工作会议将社会治安综合治理工作视为一项系统工程，指出：“社会治安综合治理实质上就是一项教育人、挽救人、改造人的系统工程。要做好这项工作，根本的方法是走群众路线。不能只靠哪一个部门，而是要靠全党全社会；不能只用哪一种方法，而是要用千百种方法；不能只抓一阵子，而是要长期坚持”，从而将一般性的打击刑事犯罪活动的责任从公安、司法部门扩大为全党全社会的共同责任，将一般性的司法方法、行政方法扩大到“千百种方法”，形成了应对刑事犯罪活动高发的“打防并举、标本兼治、重在治本”的政策思路。1991年2月，中共中央、国务院在《关于加强社会治安综合治理的决定》中进一步确认了“社会治安综合治理”的政策思路，指出：“社会治安问题是诸多社会矛盾和消极因素的综合反映。必须长期坚持依法从重从快严厉打击严重危害社会治安的刑事犯罪活动，但是仅靠打击不可能有效地减少产生犯罪和社会治安问题的复杂因素，必须全面加强综合治理才能奏效”；社会治安综合治理是“解决我国社会治安问题的根本出路”，社会治安综合治理工作“必须由党委统一领导。……在党委统一领导下，党政共抓，办事机构具体指导协调，各部门、各单位各负其责”[204]。1991年3月2日，七届全国人大常委会第十八次会议通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》，以立法的形式明确规定通过“社会治安综合治理”，“维护社会治安秩序，维护国家和社会的稳定，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行”[205]。1992年中共第十四次全国代表大会通过的《中国共产党章程》第一次把“加强社会治安综合治理，保持社会长期稳定”作为党的一项重要工作任务写入党章总纲。1996年11月，中央社会治安综合治理委员会发布《关于加强社会治安综合治理基层基础工作的意见》，指出：社会治安综合治理的基层基础建设薄弱，基层组织不健全，工作开展不力，部门参与意识不强，齐抓共管的局面尚未形成，群众参与社会治安综合治理的积极性没有充分调动起来；一些工作措施的落实还缺乏组织、机制、物质等方面的有效保障等。要求以实行社会治安综合治理领导责任制为龙头，坚持“打防并举，标本兼治，重在治本”，按照“谁主管谁负责”，实行专门机关与群众路线相结合，通过向基层倾斜人力、物力、财力，在基层建立起维护社会治安的工作机制，真正做到“层层有人领导，层层有人办事，层层真抓实干”[206]。2001年9月，中共中央、国务院继续强化了社会治安综合治理的制度建设，发布《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》要求：一方面，“必须毫不动摇地依法从重从快严厉打击严重刑事犯罪活动，整治治安混乱的地区，解决突出的治安问题”，实行“严打”，把“严打”“落实到各个执法环节，把集中打击、专项整治和经常性打击紧密结合起来”；另一方面，“要进一步把严打、严管、严防、严治有机结合起来”，“把思想观念、工作重点、警力配置、经费投入、考核奖惩机制等”落实到“预防为主”上来，“加强群防群治工作，建立和完善全社会的防控体系，下大力气做好预防和减少违法犯罪工作”[207]。这些政策规定和要求表明，扩大打击和管理刑事犯罪活动的综合性资源，加强打击刑事犯罪活动的能力，是社会治安综合治理政策和制度形成与发展的重要原因。
与针对刑事犯罪活动的管控同样重要的是中共中央对保持社会政治稳定重要性的认识，中共对社会政治稳定的追求也是形成社会治安综合治理政策和制度的重要原因。自20世纪80年代中后期以来，中共中央主要领导人如邓小平、江泽民对稳定的重视程度不断提高。1985年，邓小平指出：“要有一个安定的政治环境。不安定，政治动乱，就不可能从事社会主义建设，一切都谈不上。”[208]1989年，邓小平明确发出了“中国不能乱”的指示：“我们搞四化，搞改革开放，关键是稳定。……压倒一切的是需要稳定。……中国不能乱，……中国不允许乱。”[209]1990年，邓小平明确提出通过人民民主专政实现稳定：“稳定压倒一切，人民民主专政不能丢”，“你闹资产阶级自由化，用资产阶级人权、民主那一套来搞动乱，我就坚决制止。……坚持社会主义就必须坚持无产阶级专政，我们叫人民民主专政”[210]。江泽民也高度重视稳定问题。江泽民在中国共产党第十六次全国代表大会的报告中，将“坚持稳定压倒一切的方针，正确处理改革发展稳定的关系”视为13年以来的十条“基本经验”之一[211]，认为稳定有着高度的价值。时任中共中央政治局常委、中央政法委书记罗干也指出：“必须完善维护稳定的工作机制……要建立健全党委、政府统一领导协调，政法部门充分发挥职能作用，各部门各负其责、齐抓共管的维护稳定工作机制，落实党政职能部门、社会团体等在维护稳定中的责任，形成整体合力。要建立健全统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制，抓紧组建信息预警、组织指挥、预案运作、应急救援、力量配置、准备保障等方面的工作体系，全面提高处置群体性事件、突发事件、恐怖事件和重大灾害事故的能力。”[212]这些言论都说明中共中央领导人已经认识到对一切可能的不稳定因素的管理和控制，尤其是那些更为复杂的、涉及不同利益诉求的、群体冲突的不稳定现象和因素，仅仅依靠“依法打击”“专政”并不能解决问题，而必须通过政治、行政、社会、意识形态、文化、技术等手段，实行综合治理，才可能实现社会和政治的稳定。
三、和谐社会与社会管理体制创新对社会治安综合治理制度的调整
通过各种方式和手段实现社会政治稳定和对刑事犯罪活动的严厉打击，造成了中国社会生活中特殊的维稳现象。在维稳的态势下，一方面，各级党政机关的压力不断加大，社会资源的耗费也急剧增加；另一方面，伴随改革开放而产生的各种新旧社会矛盾、利益诉求冲突、法律和制度漏洞产生的各种违法犯罪现象，依然难以从根本上消除。基于全党全社会共同责任的社会治安综合治理，在强化专政、打击、管理、控制的同时，还需要从尊重和保护公众权益的角度，进行深层次的社会建设。
大致从中共十六大开始，有关社会治安综合治理的政策和制度进入了一定程度地改变单纯以管理和控制为手段实现稳定的政策发展阶段。2002年11月，中共十六大提出了“社会更加和谐”的发展要求。2004年9月，中共十六届四中全会将构建社会主义和谐社会列为提高党的执政能力建设的重要任务。2005年，中共中央总书记胡锦涛在中共中央党校举行的省部级研讨班上发表的讲话中，提出要建设“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会，为此要求各级党政干部要“把构建社会主义和谐社会摆在全局工作的重要位置”[213]。2006年10月11日，中共十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，对有关解决社会政治稳定的新思路、新探索进行了总结，提出了中共实现社会政治稳定的新思路。《决定》指出：社会和谐是“中国特色社会主义的本质属性”，应当“人人共享”；“社会公平正义是社会和谐的基本条件”，因此和谐社会建设要“以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点”，不仅人民的权益应当“得到切实尊重和保障”，而且在和谐社会条件下，人民的福利还应当有显著的增加，应当使人民的“家庭财产普遍增加”，人民能够“过上更加富足的生活”，“社会就业比较充分”，“基本公共服务体系更加完备”，“良好道德风尚、和谐人际关系进一步形成”，“社会管理体系更加完善”。为此，政府一方面应当在就业、教育、卫生、文化等关系群众切身利益的实际问题方面，确立更加注重民生的政策取向，另一方面还要进一步完善民主权利保障制度、法律制度、司法体制机制、公共财政制度、收入分配制度、社会保障制度等；各级党政机关要改变传统的管理主义思维，建立“在服务中实施管理，在管理中体现服务”的思维和作风；同时注意健全社会管理格局、健全社会管理机制、完善社会治安防控体系，完善应急管理体制机制。[214]这些理念和设想总体上对习惯于以“专政”手段实现社会稳定的传统意识和政策来说，具有一定的政策调整意义。
在提出建设和谐社会的同时，中共十六届四中全会还提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的任务，把社会管理体制列为与经济体制、政治体制、文化体制具有同等重要性的基本体制。[215]随着社会管理体制概念的提出，一些与社会管理相关的工作任务陆续提上议事日程。2007年中国共产党第十七次全国代表大会的报告中提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”[216]。2009年年底，全国政法工作电视电话会议将“社会管理创新”列入“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作之一。[217]2011年2月，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话中提出，建设中国特色社会主义社会管理体系的战略目标是“紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理的法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定”[218]。2012年召开的中共十八大则系统地提出了社会管理创新对于建设和谐社会和改革开放的意义、实施和实现的方法等一系列观点和思路。十八大报告指出：加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证，必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理。加强社会建设，一方面，必须以保障和改善民生为重点，要“多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”，在“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活；另一方面，必须加快推进社会体制改革，构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，加快形成“政府主导、覆盖城乡、可持续”的基本公共服务体系，加快形成“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制，加快形成“源头治理、动态管理、应急处置相结合”的社会管理机制。在加强和创新社会管理方面，要加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设，提高社会管理科学化水平。加强基层社会管理和服务体系的建设，发挥企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的作用。通过完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，正确处理人民内部矛盾，实现社会不同群体间的和谐相处和社会稳定。通过建立健全重大决策社会稳定风险评估机制，强化公共安全体系和企业安全生产基础的建设，加强安全风险防控。通过完善立体化社会治安防控体系、完善国家安全战略和工作机制，“防范敌对势力的分裂、渗透、颠覆活动”，以及加强和改进中共对政法工作的领导，加强政法队伍建设。[219]可见，到2012年11月中共十八大召开时，在中共治国理政的宏观思维中，“社会治安综合治理”已经全面上升为一个涉及社会利益分配机制调整、社会管理创新和政法工作强化的全方位系统化的工作体系。“社会治安综合治理”已经从相对单纯、局部的制度演变为基本的政治和社会管理制度。
中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“社会管理创新”的基础上，进一步提出了“创新社会治理”的改革要求。决定指出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平……确保人民安居乐业、社会安定有序。”在改进社会治理方式方面，要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”；在社会矛盾化解方面，要“运用法治思维和法治方式”，而不能一味依赖“专政”手段；在不稳定因素的消除和防范方面，要实行“源头治理，标本兼治、重在治本”的方法，以“网格化管理、社会化服务为方向”，通过健全基层综合服务管理平台，以及及时反映和协调群众“各方面各层次利益诉求”，建立畅通有序的“诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障”机制，“使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障”；通过改革行政复议体制、信访工作制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，建立调处化解矛盾纠纷的综合机制和及时就地解决群众合理诉求的机制，有效预防和化解社会矛盾；在健全公共安全体系方面，《决定》要求完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，保障食品药品安全；深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故；健全防灾减灾救灾体制；加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系。[220]
四、社会治安综合治理制度的主要内容
社会治安综合治理制度是一个涉及治理手段、治理的责任归属，以及实现治理的激励和惩罚制度在内的综合性制度。
（1）打击。
在治理手段方面，社会治安综合治理制度是一个以打击为前提和主要手段的制度。1991年中共中央、国务院的文件指出：“打击是综合治理的首要环节，是落实综合治理其他措施的前提条件。必须长期坚持依法从重从快严厉打击严重危害社会治安的刑事犯罪活动”，“任何时候都不能有丝毫放松。”[221]“打击”既由专门专政机关采用特定的手段和技术实施，同时也需要各个部门、单位甚至每一个公民参与，形成打击的社会合力。2001年，中共中央、国务院在1991年规定的基础上，进一步强调打击的重要作用，指示要把严打落实到各个执法环节，“形成打击合力”[222]。
（2）防范。
打击虽然重要，但并不能从根本上解决维持稳定和社会治安问题，还需要在不稳定和违法犯罪行为产生之前，进行有效的化解和预防，因此“防范”是“减少各种违法犯罪活动和维护社会治安秩序的积极措施”。1991年中共中央、国务院的文件提出通过大力疏导调解社会矛盾和民间纠纷，避免矛盾激化；加强机关、学校、企事业单位内部的安全保卫工作和技术防范措施；加强城乡治安联防，健全群防群治机制；对人民群众同违法犯罪分子斗争中依法采取的正当防卫，司法机关应坚决给予支持和保护[223]。2001年，中共中央、国务院将防范措施系统化，提出要“建立和完善全社会的防控体系”，实行群防群治，并要求改变“重打轻防”的偏向，要“把思想观念、工作重点、警力配置、经费投入、考核奖惩机制等真正落到‘预防为主’上来”，“集中力量，切实解决好影响社会稳定和社会治安的重点、难点问题”，防范的重点主要集中在“及时发现和掌握本地区、本部门和本单位的矛盾纠纷，采取有效措施，进行妥善处置，把矛盾和问题解决在萌芽状态，避免矛盾纠纷激化或酿成群体性事件”，“加大对重点地区、要害部位、特种行业、枪支弹药、爆炸物品、有毒有害物品和特殊群体的管理力度……严防危险物品和枪支弹药丢失、被盗和流散社会”，“防止重大事故的发生”，此外，还通过“基层安全创建活动”，创建“安全文明铁道线、平安大道、安全文明校园、无毒社区”，实现组织化防范，通过增加治安防范的科技含量，提高防范的实际效果；以及加强对重点人口的防范，如文件特别要求重点加强对流动人口的管理，要求“各级党委、政府要加强领导，公安、人事、劳动和社会保障、民政、教育、卫生、计划生育、房屋管理和共青团、妇联等部门和单位，要加强协作配合”，对流动人口按照“谁用工谁负责”“谁出租谁负责”的原则和通过“加强对出租房屋和流动人口其他落脚点的管理”，“建立健全流动人口管理体系”；通过“重点做好无合法证件、无固定住所和无正当生活来源的流浪乞讨人员的收容遣送工作”，通过实现对刑满释放、解除劳教人员“不漏管、不失控”管理，实现对有可能重新违法犯罪人员的防范管理[224]。
（3）教育。
教育“是维护社会治安的战略性措施”。在中共中央国务院有关社会治安综合治理的重要文件中，教育主要是指对青少年的教育。1991年的中共中央、国务院文件要求“要做好‘双差生’、工读生的思想转化工作”，“要做好后进青少年、轻微违法犯罪青少年的教育挽救工作”[225]。2001年要求加强对青少年的思想政治教育和法制、道德教育，有效预防和减少违法犯罪；重点做好社会闲散青少年的管理和教育工作，以及加强学校及周边地区治安环境的综合治理、加强青少年活动场所的建设与管理等[226]。
（4）基层组织建设和制度建设。
1991年的中共中央、国务院文件即指出：“加强基层组织建设和制度建设，是落实综合治理的关键”，提出基层社会治安综合治理应当具备党政领导重视、建立有社会治安综合治理工作议事制度、社会治安综合治理领导机构和办事机构健全、建立了目标管理责任制、有群防群治队伍和严密的防范措施、群众敢于同违法犯罪作斗争、犯罪和社会治安问题较少，能及时处置所发生的问题等必要条件。在制度方面，“各级党政领导要亲自动手，一级抓一级，一级包一级，一抓到底，层层落实”，要“认真检查督促，奖惩兑现”；要重点“加强对流动人口的管理，旅店、废旧物品回收点、舞厅、录像放映点等特种行业的管理，文化市场和出版物的管理，集贸市场的管理和金库、重要物资仓库等要害部位的管理”[227]。2001年中共中央、国务院进一步认识到基层治理的重要性，指出“乡镇（街道）的综合治理工作，是将社会治安综合治理各项措施落到实处的关键，是维护社会秩序和社会稳定的基础性工作”，要求“进一步加强乡镇（街道）综治委（办）建设，配齐、配强专职干部，确保这项工作有人抓、有人管”，“村（居）委会要有专人负责社会治安综合治理工作”，实行“社会治安群防群治”“军警民联防”和“一区一警”制度；要求党员、团员、治保积极分子和离退休干部职工、城市社区物业管理公司、保安服务公司“协助专门机关维护社会治安”[228]。
（1）社会治安综合治理责任的主要内容。
1991年中共中央、国务院的文件规定：实行所有党政军各部门和人民团体“谁主管谁负责”原则。文件指出这是“实现社会治安综合治理的核心”。这一原则要求各部门要根据社会治安综合治理的任务、要求和工作范围，“主动找准自己的位置，明确本部门、本系统的职责，切实承担起共同维护治安的社会责任”，主要包括：防止因本部门工作偏差而对社会治安造成消极影响；抓好本系统的综合治理工作，防止发生重大犯罪和重大治安问题；“管好自己的人，看好自己的门，办好自己的事”[229]。
2001年在1991年文件规定的基础上，进一步提出了以责任制为基础的“党政统一领导，综治机构组织协调，各部门各方面各负其责、齐抓共管，广大人民群众积极参与”的社会治安综合治理策略，主要的措施包括：各级社会治安综合治理委员会及其办公室，要积极协助同级党委、政府，协调各部门和社会各方面参与社会治安综合治理，部署本地区的突出治安治理问题，指导、监督、协调各部门、各单位落实综合治理各项措施；继续实行和强调党政军各部门和各人民团体“管好自己的人，看好自己的门，办好自己的事”要求，抓好本系统的综合治理工作，加强内部人员的思想教育和各项安全防范工作，防止发生重大犯罪和重大治安问题；企事业单位包括非公有制经济组织要接受社会治安综合治理机构的指导、协调和监督，加强单位内部的治安管理和防范工作，防止违法犯罪案件的发生[230]。
随着信息化和电子政务的发展，2001年的文件规定，要充分发挥现代科学技术在治安管理和防范中的作用，对社会治安实行动态管理，建立快速反应机制，建立和完善“打、防、控”一体化的工作机制，全面加强对社会面的控制[231]。
（2）社会治安综合治理责任制。
在明确社会治安综合治理责任的基础上，社会治安综合治理制度还需要对各级党委、政府，所有党政军、企事业、社会组织，完成社会治安综合治理责任情况进行检查、考核和奖惩，并把各级党委、政府，所有党政军、企事业、社会组织，完成社会治安综合治理责任情况，作为领导人升迁的重要依据之一。
1991年文件的规定提出，要“层层建立社会治安综合治理目标管理责任制”，即“地方各级党政领导之间，党政领导和各部门、各单位之间，厂长、经理和车间、班组负责人之间，都要层层签订责任书。要把社会治安综合治理的任务、要求分解为若干具体目标，制定出易于执行检查的措施，建立严格的检查监督制度、定量考核制度和评比奖惩制度”，同时“要把社会治安责任制同经济责任制、领导任期责任制结合起来，将社会治安综合治理目标管理同责任人的政治荣誉、政绩考核、职级提升和经济利益挂钩，同评选文明单位、企业晋级挂钩，实行社会治安综合治理一票否决权制”，对责任制的落实情况，“要定期检查考核，每年进行认真的总结评比”[232]。
2001年，中共中央、国务院提出了实行社会治安综合治理目标管理责任制、社会治安综合治理领导责任制和社会治安综合治理一票否决权制等制度，提出了建立落实责任制联席会议制度的要求；要把各级党政领导干部抓社会治安综合治理工作的实绩，列为干部考核的重要内容，把考核结果作为干部升降奖惩的重要依据，与晋职晋级、奖惩直接挂钩，要求“各级党委组织部门在考察党政主要领导和分管治安工作的领导干部工作实绩时，须征求所在地区、部门社会治安综合治理领导机构的意见”[233]。
2016年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅在《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》中，对责任制的落实机制提出了进一步的要求，规定各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关及其领导班子、领导干部，以及人民团体、事业单位、国有企业及其领导班子、领导干部、领导人员，都要“强化担当意识，落实领导责任”，要“一级抓一级，层层抓落实，使各级领导班子、领导干部切实担负起维护一方稳定、确保一方平安的重大政治责任”，具体职责包括：[1]各级党委和政府应当加强对社会治安综合治理的领导，并将其列入重要议事日程，纳入经济社会发展总体规划，从人力物力财力上保证社会治安综合治理工作的顺利开展；[2]各地党政主要负责人是社会治安综合治理的第一责任人，社会治安综合治理的分管负责人是直接责任人，领导班子其他成员承担分管工作范围内社会治安综合治理的责任；[3]各部门各单位各负其责，本部门本单位的综合治理工作与业务工作“同规划、同部署、同检查、同落实”；[4]各地区各部门各单位建立完善社会治安综合治理目标管理责任制，把社会治安综合治理各项任务分解为若干具体目标，制定易于执行检查的措施，建立严格的督促检查制度、定量考核制度、评价奖惩制度，自上而下层层签订社会治安综合治理责任书；[5]执行社会治安综合治理领导责任制的情况应当成为各级党委常委会向同级党的委员会全体会议报告工作的一项重要内容，各级党政领导班子和有关领导干部年度述职报告的重要内容；[6]各级社会治安综合治理委员会及其办公室负责组织各有关单位参与社会治安综合治理工作，加强调查研究和督导检查，通报、分析社会治安形势，协调解决工作中遇到的突出问题，总结推广典型经验，统筹推进社会治安综合治理工作；社会治安综合治理委员会成员单位每年应当对本单位本系统部署和开展社会治安综合治理、推进平安建设的有关情况进行总结，对下一年度的工作作出安排，并报同级社会治安综合治理委员会；[7]下一级社会治安综合治理委员会每年应当向上一级社会治安综合治理委员会报告工作；[8]各级社会治安综合治理委员会及其办公室应当推动建立健全社会治安综合治理工作实绩档案；[9]县级以上社会治安综合治理委员会及其办公室与同级纪检监察机关、组织人事部门协同做好有关奖惩工作；[10]各级党委和政府将社会治安综合治理纳入工作督促检查范围，建立健全考核评价制度机制，制定完善考核评价标准和指标体系，明确考核评价的内容、方法、程序，并强化考核评价结果的运用，把社会治安综合治理工作实绩作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，与业绩评定、职务晋升、奖励惩处等挂钩；[11]各级组织人事部门在考察党政主要领导干部和社会治安综合治理分管领导干部实绩、进行提拔使用和晋职晋级时，应当了解和掌握相关领导干部抓社会治安综合治理工作的情况；[12]表彰、嘉奖社会治安综合治理工作成绩突出的地方、部门和单位的党政主要领导干部和分管领导干部[234]。
在进行制度严化和奖励的同时，有关文件、政策也规定要惩罚执行社会治安综合治理不力的官员和单位。2001年中央要求进一步加大对因领导干部工作不力而导致发生严重危害社会稳定和社会治安问题的地方、单位及部门进行领导责任查究的力度，坚决实施一票否决，追究有关领导的责任[235]。2016年的文件具体规定了对执行、落实社会治安综合治理工作不力的单位和个人的惩罚措施，如不重视社会治安综合治理和平安建设，相关工作措施落实不力，本地区本系统本单位基层基础工作薄弱，治安秩序严重混乱；本地区本系统本单位在较短时间内连续发生重大刑事案件、群体性事件、公共安全事件；本地区本系统本单位发生特别重大刑事案件、群体性事件、公共安全事件；本地区本单位社会治安综合治理工作（平安建设）考核评价不合格、不达标；对群众反映强烈的社会治安重点地区和突出公共安全、治安问题等，没有采取有效措施或者出现反弹，以及各级党委和政府及社会治安综合治理委员会认为需要查究的其他事项，都属于惩罚的范围。对党政领导班子、领导干部进行责任督导和追究的方式包括：通报、约谈、挂牌督办、实施一票否决权制、引咎辞职、责令辞职、免职等。因违纪违法应当承担责任的，给予党纪政纪处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对具有执行社会治安综合治理不力的地区、单位，则由县级以上社会治安综合治理委员会办公室或社会治安综合治理委员会以书面形式通报，限期整改；对受到通报后仍未按期完成整改目标，或者危害严重或者影响重大的地区、单位，由上一级社会治安综合治理委员会办公室主任对其党政主要领导干部、社会治安综合治理工作分管领导干部和负有责任的其他领导班子成员进行约谈，必要时由社会治安综合治理委员会主任、副主任约谈，督促限期整改；对受到约谈后仍未按期完成整改目标，或者具有危害特别严重或者影响特别重大但尚不够实施一票否决权制的地区、单位，由相应的上一级社会治安综合治理委员会办公室挂牌督办，限期进行整改。必要时，可派驻工作组对挂牌督办地区、单位进行检查督办；对受到挂牌督办后仍未按期完成整改目标，或者危害特别严重或者影响特别重大的地区、单位，由相应的上一级社会治安综合治理委员会商同有关部门共同研究决定实行一票否决权制；对受到一票否决权制处理的地区、单位，在一年内，取消该地区、单位评选综合性荣誉称号的资格，取消该地区、单位主要领导干部、主管领导干部、分管领导干部评先受奖、晋职晋级的资格，需要追究该地区、单位党政领导干部责任的，移送纪检监察机关依纪依法处理[236]。
五、社会治安综合治理的组织机构设置及其职责
为实现社会治安综合治理，1991年3月，中共中央决定成立中央社会治安综合治理委员会，下设办公室，同时在中共各级地方党委设立相应的机构[237]。自此，社会治安综合治理管理机构成为从中央到地方各级党政部门的重要组成部分，承担其维护社会政治稳定和社会秩序的职责。
中央社会治安综合治理委员会是协助中共中央、国务院领导全国社会管理和综合治理的常设机构，下设办公室作为办事机构，与中共中央政法委员会合署办公，中央政法委员会书记一般兼任中央社会治安综合治理委员会主任。
1994年3月，中央社会治安综合治理委员会被设定为协助中共中央、国务院领导全国社会治安综合治理工作的常设议事机构，与中央政法委员会合署办公。其主要职责是：根据中共中央的路线、方针、政策和部署，统一政法各部门的思想和行动；研究制订政法工作的方针、政策，及时向党中央提出建议；对一定时间内的政法工作作出全局性部署，并督促贯彻落实；监督和支持政法各部门依法行使职权，指导和协调政法各部门密切配合，研究和讨论有争议的重大、疑难案件；组织推动社会治安综合治理工作；组织推动政法工作重大政策法律的调查研究，推动政法工作改革；研究、指导政法队伍建设和政法各部门领导班子的建设；完成中共中央交办的其他任务[238]。
2011年2月，胡锦涛总书记在中共中央举办的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班的讲话中，提出了社会管理及其创新问题，将“社会治安综合治理”扩展为范围更广、内涵更为丰富的“社会管理”[239]。7月5日中共中央、国务院印发了《关于加强和创新社会管理的意见》，决定将中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，扩大其职能和职责范围，将成员单位由原来的40个增加到51个[240]。依据中共中央、国务院提出的加强和创新社会管理的意见，中央社会管理综合治理委员会的主要职责是协调、组织相关成员单位，研究和具体推动实施相关政策措施，这些政策的重点包括：（1）完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局；（2）推动“基层基础”社会管理综合治理的建设和职能发挥，使绝大多数矛盾和问题能够及时在基层发现、在基层解决；畅通群众利益诉求表达渠道，完善维护群众权益机制；（3）完善城乡应急服务管理体系，提高对突发事件、事故的处置水平；（4）建立健全信息网络服务管理体系，实现信息网络健康有序安全发展；加强对群众的教育引导，培育良好的社会心态；（5）建立健全社会诚信制度，营造诚实守信的社会环境；加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，从源头上、根本上改进社会管理等[241]。具体工作有：（1）研究、协调、推动国家人口基础信息库的建设，建立覆盖全部实有人口的动态服务管理体系；（2）研究、协调、推动新型经济组织和社会组织的服务管理工作；研究、协调、推动制定和完善对刑满释放人员、社区矫正对象、吸毒人员、具有肇事肇祸倾向的精神病人等特殊人群的管理服务政策，建立健全社会关怀帮扶体系；（3）研究、协调、推动打黑除恶、社会治安重点地区和突出治安问题排查整治、社会治安防控体系建设；（4）研究、协调、推动预防青少年违法犯罪工作；（5）研究、协调、推动校园及周边治安综合治理工作；（6）研究、协调、推动铁路、公路、输油气管道和电力、电信、广播电视设施安全联防工作；研究、协调、推动制定、完善加强和创新社会管理的法律法规和政策措施[242]。这些职责和工作重点表明，社会管理是一个囊括了包括一般意义上的社会治安综合治理在内的、外延要大得多的概念和职能、职责领域。
中共十八大以后，随着中央政法委地位的降低，中央社会管理综合治理委员会的职能、职责也被压缩。2014年7月，中共中央决定将中央社会管理综合治理委员会恢复为中央社会治安综合治理委员会，职能调整为“集中精力抓好平安建设”[243]，主要任务调整为：贯彻执行党的基本路线、方针、政策和国家法律，根据国民经济和社会发展的总体规划及社会治安形势，指导和协调全国社会治安综合治理工作；主要工作包括：（1）根据全国社会治安状况，研究提出社会治安综合治理的方针、政策和重大措施，供中共中央、国务院决策；（2）对一个时期全国社会治安综合治理工作作出部署，并督促实施；（3）指导、协调、推动各地区、各部门落实社会治安综合治理的各项重大措施；（4）总结推广实践经验，表彰先进，组织有关部门加强社会治安综合治理的理论研究，探索和逐步完善具有中国特色的维护社会治安的新路子；（5）办理中共中央、国务院交办的有关事项。成员单位有：中央纪委、中共中央办公厅、中共中央组织部、中共中央宣传部、中央政法委、中央外宣办、中央编办、中央维稳办、全国总工会、共青团中央、全国妇联、全国人大常委会办公厅、全国人大常委会法工委、全国政协办公厅、最高人民法院、最高人民检察院、国务院办公厅、外交部、国家发展改革委、教育部、工业和信息化部、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源社会保障部、住房和城乡建设部、交通运输部、中国铁路总公司、文化部、国家卫生和计划生育委员会、中国人民银行、国务院国资委、海关总署、国家工商总局、国家质检总局、国家新闻出版广电总局共40个单位。内部设有铁路护路联防工作领导小组、流动人口治安管理工作领导小组、刑释解教人员安置帮教工作领导小组、预防青少年违法犯罪工作领导小组、学校及周边治安综合治理工作领导小组共5个专门工作领导小组，负责相应职能的实现[244]。