当前农村土地流转的基本特征和政策建议

摘要　2014年暑期，清华大学中国农村研究院组织高校在校学生对全国22个省市219个村的4719户农户进行问卷调查。调查表明，从2008年以来，土地流转规模迅速增加，但农户仍以小规模经营为主。存在的问题是：虽然工商资本的进入加速土地流转规模的扩大，但“非粮化”趋势明显；农户对土地流转虽有较高意愿，但因社会保障问题而影响其实际流转行为；土地流转虽然形成规模，但受限于资金问题后续发展劲头不足；土地流转市场虽渐有雏形，但仍处于自发状态。应完善相关法律法规，确保土地流转市场有序、稳定发展；推进金融创新，深入研究土地改良等新补贴方式，提升土地流转效果；培训新型职业农民，确保农业可持续发展。

关键词　土地流转　经营　法律法规

2014年暑期，为了摸清近几年我国农村土地流转的进展情况，清华大学中国农村研究院组织高校学生开展暑期农村调研活动，对全国22个省市219个村的4719户农户进行问卷调查，对部分乡镇的村干部和村民进行深入访谈。调查表明，近5年来，我国农村土地流转规模迅速增加，已经形成一定规模并可能成为长期趋势。土地流转以不可逆转的趋势推动我国新型农业经营体系的建立和现代农业的发展，但存在发展速度过快、“非粮化”趋势明显等问题。

一、土地流转的规模

（一）土地流转规模迅速扩大

调查发现，2008年以来，全国各地土地流转发展迅速，流转面积明显增加，如表1所示。调查的219个村中，截至2013年年末，共有农地面积85.2万亩，流转土地12.5万亩，流转率为14.68%；2008年土地流转规模只有4.1万亩，流转率仅为4.86%。

从单个村的流转规模来看，2013年平均每村流转土地919.5亩；2008年平均每村流转土地524亩。2013年年底，调查样本村中有25.7%的村土地流转面积超过1000亩；2008年时只有11.5%的村土地流转面积超过1000亩。

（二）土地流转地区差异大

调查发现，地区间土地流转面积和速度差异很大，如表1所示。吉林省、重庆市的土地流转增速最快，5年间土地流转面积分别增加了近36倍和14倍。安徽省、四川省、山东省和江西省也有快速增长。

重庆市的土地流转率最高，调查的6个村共有农地3.2万亩，土地流转面积由5年前的1100亩增加到2013年的17150亩，流转率达到53.12%。其次是安徽省、陕西省、山东省，土地流转率分别为35%、29.79%、27.55%。吉林省最低，土地流转率仅为7.27%。土地流转率增长最快的是吉林省，其次是重庆市、陕西省、山东省、安徽省，江西省的土地流转率增加最慢，江西省5年间土地流转率增加59.33%。

（三）土地流转的供需双方总体平衡，各地有所不同

在有承包地的4351户样本农户中，出租土地的有721户农户（供给方），租入土地的有720户农户（需求方）。虽然各省市情况并不一样，但总体来看，土地出租方和租入方基本平衡。

二、土地流转方式

（一）农户间流转仍是最主要的流转方式

219个样本村中，82%的村庄土地流转主要发生在村民之间，主要方式是亲朋好友代种；18%的村庄有公司参与土地流转。样本农户中，有721户出租土地，720户租入土地。农户间流转土地的主要方式是亲朋好友代种，以这种方式进行土地流转的农户数量最多。

代耕代种流转方式一般没有合同。有租地合同的受访家庭仅占26.2%，73.8%的受访家庭没有租地合同。这种流转方式流转的期限或短或长，完全根据流出方的需要，没有地租或者以少量实物为租，不进行登记和报备，方式比较灵活。

（二）土地流转组织方式仍处于自发状态

村级调查数据表明，58.7%的受访者所在村土地流转的主要方式是自发联系与协商，20.0%的受访者所在村土地流转的主要方式是村里统一组织，2.6%的受访者所在村土地流转的主要方式是通过产权交易或土地流转中心（平台），4.5%的受访者所在村土地流转的主要方式是通过土地股份合作社，9.7%的受访者所在村土地流转的主要方式是在村里备案，如图1所示。

（三）土地流转期限短，租金一般是固定租金

目前，受访家庭土地租赁期限一般较短，平均6.8年，其中，72.7%的受访家庭土地租赁期限不超过10年，如图2所示。73.6%的受访家庭土地租金不会调整，26.4%的受访家庭土地租金会发生调整。关于土地租金确定的形式如图3所示：70.9%的受访者表示是经协商确定的固定租金，3.4%的受访者表示是通过交易市场拍卖确定的固定租金，12.5%的受访者表示是按照当地政策规定确定，1.3%的受访者表示是收益分成，0.2%的受访者表示是地租+收益分成，0.4%的受访者表示是土地入股取得股份分红收益，11.3%的受访者表示是以其他形式确定。

（四）有公司参与的土地流转规模较大，“非粮化”经营现象明显

村级调查数据显示，样本村中，其中42个村有111家公司参与流转3.8万亩土地，占土地流转总面积（12.5万亩）的30.4%。一个地区如果有公司即工商资本参与土地流转，土地流转的规模就会明显增加。这些公司租入土地后，8家选择种植粮食，7家种植蔬菜，5家种植水果，11家种植苗木花卉，20家从事农产品加工、中药材种植、养鸡和其他。公司参与土地流转一般至少要通过乡镇一级政府，土地租金较高，有正式合同，合同期一般在5年以上或者到二轮承包期结束，且需要在政府相关部门进行登记。

三、未来土地流转可能长期持续

（一）农户仍然希望保留承包权，但流转意愿较高

关于农户有机会进城后处理家里承包地的意愿（如图4所示）：40.51%的农户希望能够有偿流转（转租）；7.37%的农户希望能够入股分红；37.93%的农户希望仍保留自家的承包地自己耕种；仅有6.61%的农户希望以合理的价格一次性卖掉承包地，放弃承包经营权。

（二）农户经营主体年龄较大，主要集中在40～60岁

户级调查数据显示，从事土地经营的农民年龄较大，主要集中在40～60岁，主要种植粮食作物。58%的农民超过50岁，经营着所调查农户经营土地面积的43.7%；28%的农民在40～50岁，经营着47.1%的土地；仅有13%的农民在40岁以下，经营着9.2%的土地，如表2所示。在这些农户中，2383户是夫妻共同耕种，1078户是丈夫或妻子单独耕种。未来，40岁以上的农民除非无法在城市找到合适的工作并始终无法融入城市，才有可能会回到农村经营土地，否则土地流转将是不可扭转的趋势。

（三）农户经营仍是当前农村土地的主要经营形式

户级调查结果表明，单个农户经营土地仍以小规模、细碎化为主要特征。受访家庭经营耕地面积平均12.9亩。其中，9.8%的受访家庭经营耕地面积在2亩以下，37.6%的受访家庭经营耕地面积为2～5亩，30.0%的受访家庭经营耕地面积为5～10亩，14.8%的受访家庭经营耕地面积为10～20亩，仅有7.9%的受访家庭经营耕地面积在20亩及以上，如图5所示。

在经营土地的3975户农户中，经营土地1000亩以上的有2户，经营土地400～600亩的有4户，经营土地200～400亩的有2户，经营土地100～200亩的有8户，经营土地50～100亩的有41户，98.5%的农户经营土地的面积在50亩以下，如表3所示。平均经营土地面积最大的是北京市怀柔区农户，平均经营土地10000亩。

四、规范和发展土地流转的政策建议

（一）完善农民社会保障体系，解决农民的后顾之忧

农民更多地选择村民间代种流转，一个重要的原因是方便他们一旦失去工作或者发生意外时可以随时从城市撤回农村。在有合同的正式流转中，农民更愿意选择短期流转，除了对土地价值升值预期的经济原因之外，也是出于避险考虑。所以，继续加强农村社会保障体系建设，是引导农民有序流转土地、发展现代农业的前提条件。

目前，中老年人是农村土地经营的主力。他们由于年龄大和受教育程度低不易在城市找到就业岗位、家中孙子（女）上学需要人照顾等原因而留在家中。应进一步提高养老保险待遇解决农民的养老问题、安排好农民工子女在城市的上学问题、解决农民工的城市住房问题，可以解决有地农民的后顾之忧，保证更多的土地供给。

（二）建立土地流转中心，保证土地有序流转

当前的土地流转主要是以农民自发流转和政府招商引资流转土地为主。土地出租方面临的问题是找不到合适的愿意租赁土地的人或者公司；土地租入方面临的主要问题是不容易找到土地。建立各级土地流转中心，第一，能够使土地供求双方的信息集中并尽快到达对方，已有的土地流转中心也要在供求双方信息、价格形成、流转土地退出机制、二次流转等方面提供更加完善的服务；第二，在规范土地流转形式、价格引导方面有更大的空间，因为越是兼顾到农户利益的土地租入方越容易流转土地，且有利于流转后的可持续经营。目前，土地价格多为固定价格的单一定价模式。

（三）完善土地流转进入、退出等法律法规，为土地流转市场保驾护航

首先，要有相关法律法规规范土地流转流程，建立相应的土地流转登记制度。无论是农民自发流转土地，还是通过政府招商引资流转土地，都要到当地的土地流转中心登记备案。这样不但可以有效地减少农户间的土地纠纷，也有利于建立完善的土地流转信息库，促进土地流转市场的进一步发展。

其次，企业和个人参与土地流转，对其资质、流转规模、退出程序等要有明确规定。这有利于评估企业和个人的资质、实力和发展潜力，避免“非粮化”经营、土地撂荒等现象发生，可以有效保障农业生产和农民的利益。

（四）推进农业金融体制创新，促进生产良性发展

土地流转后集中连片、土地平整，完善配套水、电、路设施，提高耕地质量等土地改造成本耗资巨大。除了目前正在逐步推进的经营权抵押贷款外，土地流转后水、电、路设施也应该作为贷款抵押物，纳入未来的农业融资渠道中。一来能鼓励农业经营者加大对土地的投入；二来能促使农业生产进入良性循环。

（五）研究土地改良技术和补贴政策，增强土地流转成效

土地改良可以提高农产品的产量和质量，有效避免农产品因污染导致的品质下降，提高农业生产效率，改善农村的环境和生产生活条件。在我国地下水位下降、水源受到工业污染、土壤因化肥使用过多导致板结和肥力不足等问题日趋严重的今天，土地流转形成规模后正好可以有条件进行土地改良补贴试点，且属于WTO“绿箱”政策。要研究制定相关法律法规和建立决策实施机制，以增强土地流转后的农业生产成效，实现农业生产的可持续发展。

（六）培育新型职业农民，创造农民回乡创业的制度环境

土地流转后，其经营管理者不同于传统的农户，而是集种植、加工、管理、销售等一系列功能的小型农业企业。这就需要经营者具有更高的经营水平和更综合的能力。除了加强对农场主、合作社负责人、种植养殖大户的培训外，还要有意识地鼓励当地外出打工的年轻人回乡创业。要加强政策的引导和对农业职业教育、农业学历教育的扶持力度。此外，各级政府要创造适宜的制度环境，鼓励和吸引农民回乡创业。