第五节 研究设计
一 概念界定
（一）社会救助
社会救助制度（Social Assistance Program）是人类社会历史上最古老的社会保障制度。一般认为，它产生于原始社会末期，当时社会上就出现了一种“慈善事业”——一部分人出于人类恻隐之心或宗教信仰而对贫困者施以援助。［69］早在1909年，英国济贫法和济贫事业委员会发布了一个报告，报告中提出要废除具有惩戒性的济贫法，而以符合人道主义精神的社会救助来取代。这一报告的颁布标志着现代意义的社会救助制度的问世。因此，社会救助这一新名词的出现，是为取代“济贫”（Poor Relief）这一旧概念的。［70］对于社会救助的内涵，中外学者在表述和理解上各有不同。1965年，美国出版了《社会工作百科全书》，该书指出：“社会救助是社会保险制度的一种必要补充，它是整个社会保障制度体系中最富弹性而不受拘束的一种计划，指的是当个人或家庭生计出现困难急需救助时，给予其生活上的扶助。”［71］德国的《社会法典》是这样解释社会救助的：“社会救助指的是对那些救助对象的帮助与救济，以使其合乎人道的生活得到保障，继而有能力自助、能够参与社会生活。”［72］美国经济学家弗里德里希·海依尔克认为：“社会救助就是要保证全体成员都能获得足以维持其基本生存的最少量的物质条件即维护工作和健康的最少量的食物、住所和衣服。”［73］从以上国外学界对社会救助的界定，我们可以看出他们主要是从对象和标准两个方面来理解社会救助的。在国内，陈良瑾认为：“社会救助是国家和社会对没有劳动能力、没有生活来源、没有法定义务抚养人的未成年人、老年人、残疾人，或者因自然灾害等不可抗拒因素导致生活困难、不能完全保障基本生活的农村村民和城镇无业居民给予的接济和帮助。”［74］时正新、廖鸿认为：“社会救助指的是在公民由于各种原因而造成难以维持最低生活水平时，国家和社会按照法定的程序给予必要的款物接济和服务，以保障其基本生活的制度。”［75］这些学者主要是从主体、对象和标准等方面来理解社会救助的，而唐钧则侧重从公民权利的角度来解释社会救助，他提出：“社会救助是现代国家中公民的一项基本权利，应由立法来予以保障，具体来说，就是指当公民无法维持最低生活水平时，国家和社会按照法定程序和标准保障其最低生活需求的物质援助的社会保障制度。”［76］洪大用则强调社会救助实际上就是一种制度安排，并且阐明了这种制度安排的目的。他认为：“社会救助指的是国家和社会按照法定的程序和标准对那些由于各种各样的原因陷入生活困境或者无力伸张其权益的社会成员提供物资、现金或其他的支持与援助的一种制度安排，这种制度安排的主要目的是使社会成员的基本权利得到保障，从而促进社会的安定与和谐。”［77］郑功成则更强调社会救助主、客体之间权利和义务的非均衡性，他认为：“社会救助应该视为政府的当然责任与义务，它是国家和社会面向社会脆弱群体提供扶助和款物接济的一种生活保障政策，采取的是无偿救助和非供款制的方式，主要目的是帮助社会脆弱群体摆脱生存困境，从而维护社会秩序的稳定。”［78］学术界对于社会救助的定义虽各有不同，但基本上大同小异，从中我们可以概括出社会救助具有如下特征。第一，权利和义务的非均衡性。贫困者从国家和社会获得救助是不带有任何附加条件的一种权利。第二，系统性。国家和社会是救助主体，社会救助是国家和社会共同参与并协调推进的一项社会系统工程。第三，救助对象的选择性。救助的对象是难以维持最低生活水准的社会弱势群体。第四，低层次性。社会救助是低层次、低水平的，是社会成员生存的最后一道防线，其目的是维持基本生活水平。第五，形式的多样性。救助方式多种多样，主要包括现金救助、实物救助和服务救助等。
基于以上观点，本书认为社会救助作为社会保障制度的子系统之一，是国家和社会按照法律规定，通过国民收入的分配和再分配，运用资金、实物或服务等方式，对不能维持最低限度生活水平的社会弱势群体提供援助以保障其基本生活，并进而促其有能力摆脱生活困境的一种社会保障制度。可见，社会救助制度不问致贫原因，只看受助者是否真正贫困，其目的就是使每一个公民不至于在生活困难时处于无助的困境；与此同时也要看到，社会救助提供的仅仅是满足最低生活需求的资金或实物，以避免受助者产生依赖心理或不劳而获的思想。
当然，在界定社会救助的内涵时，我们有必要对社会救助与社会救济做出辨别。一段时间内，不少学者对这两个概念的内涵与外延没有进行严格的界定，经常混用，有的甚至在一句话中同时出现这两种称谓。其实这两个概念是不同的，近年来关于这两个概念的区别有两种不同的观点。一种观点认为：“社会救济思想主要源于仁政论和道义观，其主体与客体不是法律意义上的权利与义务关系，而是道义上的施恩-受惠关系，即政府不是法定社会救济义务主体，弱势群体也不是法定社会救济权利主体，社会救济行为趋于随意性，缺少规范性与法律约束力，救济面较窄，救济水平较低。而社会救助思想源于公民权利观，国家或政府对社会救助负有义不容辞的责任，而公民获得社会救助是一项基本权利，救助行为规范且有法律约束，救助范围较广，救助水平较高。”［79］另一种观点认为：“社会救济与社会救助的区别主要在‘济’与‘助’上，即主要是‘救’的手段不同。”其中，陈桦、刘宗志的观点颇具代表性，他们认为：“救济一般是指以解决生活困难为目的的物质援助活动，它具有目的单一、目标具体的特点，注重解决被救济者眼前的生活困难，而忽视长远生存能力的扶助，而社会救助则试图通过多种形式，帮助被救助对象摆脱困境，不仅救助内容广泛，既有生活援助，还有对被救助者生存能力的扶助，如教育、技能的培养，生产环境的改善等，而且救助活动不但面向个体，许多时候也面向某些群体或阶层。社会救助包括了社会救济的内容，但社会救济不能替代或等同于社会救助。”［80］其实，这两种观点主要是分析的角度不同。第一种观点是从主客体权责关系的角度来区别社会救助和社会救济，而第二种观点是从手段方式的不同来区别社会救助和社会救济。我们认为，社会救助和社会救济的不同应同时体现在这两个方面，即社会救助和社会救济不仅体现在实施理念上的不同，也体现在手段方式上的差别。
（二）新型农村社会救助
农村社会救助是相对于城市社会救助而言的，其区别主要在于救助对象的不同，农村社会救助的对象是具有农村户口的贫困居民。亚洲发展银行对农村社会救助的界定有狭义和广义两种。狭义的农村社会救助指的是，中央或地方政府依据预定的资格定义的标准和家计调查的结果，对因为各种原因导致的难以维持最低生活水平的农村居民给予的最低水平的现金或实物帮助，以使其最低生活得到保障的一种社会保障制度。广义的农村社会救助制度指的是国家和社会依据法定的资格定义的标准，对因为各种原因导致难以维持最低生活水平的农村居民给予现金或实物的帮助，以使其最低生活得到保障的一种社会保障制度。［81］国内对农村社会救助定义为：农村社会救助指的是国家和社会对农村中缺乏劳动能力、无法定抚养义务人、没有生活来源的老年人、未成年人、残疾人以及因疾病和灾害缺乏劳动能力等导致生活艰难的贫困对象，采取扶持生产、物质帮助等多种形式，从而保障他们基本生活的一项社会保障制度。［82］本书基本赞同亚洲发展银行对农村社会救助的狭义定义。当然，农村社会救助的形式不能仅仅是现金和实物，而应在物质救助为主体的前提下，突出为农村贫困人口的长远发展提供能力救助，助其自助，提高其自救自助能力。基于以上分析，本书研究的新型农村社会救助制度指的是我国政府自改革开放以来在农村推行的社会救助制度，具体包括农村最低生活保障制度、农村医疗救助制度和农村临时救助制度三个方面的内容。其中，农村临时救助制度是指对因临时性、突发性等特殊原因造成基本生活出现暂时困难的农村低收入家庭给予非定期、非定量生活救助的制度，主要包括灾害性社会救助、教育救助等。对于农村医疗救助制度，本书把新型农村合作医疗制度也纳入其范围之内，这主要是鉴于两个方面的原因：一是当前我国农村社会救助制度还不够完善，而新型农村合作医疗制度作为政府在农村推行的一项惠民性的、普适性的医疗资助措施，在一定程度上，对当前我国农民解决“看不起病”这一问题来说确实起到了“救助”的作用；二是根据相关制度规定，对于交不起合作医疗基本费用的农村贫困居民，地方政府有责任和义务为其缴纳这一基本费用，所以通过考察新型农村合作医疗的情况，我们能在一定程度上了解农村医疗救助制度的实施情况。
二 研究方法
在了解和掌握当前学术界对于社会救助研究现状的基础上，本书综合运用社会保障学、新制度经济学和社会学的有关理论，对问题进行详尽的理论探讨和深入的实地调查，主要采取归纳和演绎的逻辑分析方法，侧重实证研究。本书具体采纳了以下几种研究方法。
一是将实证分析与规范分析相结合。实证分析主要体现为对现行农村社会救助制度现状、问题与效果的分析研究。笔者通过结构访谈、问卷调查与资料分析等方法，对湖南省长沙、郴州和邵阳三市的农村社会救助制度的实施情况进行了深入调查研究，掌握了较丰富的第一手材料，详细了解了农村居民对农村社会救助制度的认知与要求。规范分析则体现在根据社会救助制度的功能、特征和无偿性等，分析与推演新型农村社会救助制度的发展历程及其具体建设状况。
二是将定量分析与定性分析相结合。本书对以上三市农村社会救助制度的实施情况、农村居民对当前农村社会救助制度的认知与期待采取了定量的数据分析，对新型农村社会救助制度的发展状况、制度设计主要采取了定性分析的方法。
三 资料来源
本书的实证数据来源于“新型农村社会救助制度实施情况调查”。收集资料时以问卷调查为主，以个案访谈、文献收集为辅。调查对象为长沙、郴州、邵阳三市的农村家庭人口。
（一）问卷调查
问卷调查实施于2010年10～11月。本次调查共发放问卷600份。首先把湖南省的14个市（州）以2009年度人均GDP为标准分为三类，在各类中以随机抽样的方式各抽取一个市（分别为长沙市、郴州市和邵阳市），然后在所抽的三个市中再以随机抽样的方式各抽取两个县（市），最后在抽出的6个县（市）中各抽取两个乡镇，总计12个乡镇作为调查地点。在每个乡镇我们主要以偶遇式的方式各发放50份问卷，共回收有效问卷558份，有效回收率为93.0%。在回收的有效问卷中，女性231人，占调查样本的41.1%；男性327人，占58.9%。党员99人，占17.7%；团员78人，占14.0%；群众381人，占68.3%。年龄40岁以上的380人，占68.1%。受教育年限6年及以下者172人，占30.8%；受教育年限7～9年者229人，占41.1%；受教育年限10～12年者112人，占20.0%；受教育年限12年以上者45人，占8.1%。过去一年家庭人均收入在当地（所在的村民小组）处于下等水平的234人，占41.9%；处于中下水平的78人，占14.0%；处于中等水平的162人，占29.0%；处于中上水平的84人，占15.1%。笔者对资料整理、筛选、核实后，并对有效问卷进行编码，利用SPSS 11.5统计软件进行数据处理和统计分析，并得出结果。
（二）个案访谈
首先根据研究对象的性别、年龄、文化程度这几个指标的要求来确定个案，其次，在抽取的每个乡镇有针对性地选择了12个个案作为正式访谈对象。个案的基本情况如下。性别：7男5女；年龄：最大的55岁，最小的27岁；文化程度：小学文化者2个，初中文化者3个，高中（中专）文化者4个，大专及以上文化者1个。个案获得的途径主要有两种：一是通过当地民政部门工作人员介绍，一是根据已调查者的情况临时确定。
（三）文献收集
文献资料的收集主要采取两种方式：一是到调查地的民政部门查阅相关的档案资料，二是通过学术期刊网收集有关的文献资料。
[1] 这些社会救助制度主要包括1950年6月政务院制定的《救济失业工人暂行办法》，1952年5月政府内务部颁布的《关于生产救灾工作领导方法的几项指示》，1953年内务部制定的《农村灾荒救济粮款发放使用办法》等。