第三节 关键性概念界定

地方营商法治环境是本书构建指标体系进行评价的对象，清楚界定研究对象是研究的前提。

一、法治环境

“法治”和“法制”向来是法学研究中的核心词汇，围绕着这两个学术用语的界定和认识以及其所涵盖的理论，法学学者们从中西方的法史学、法哲学、宪政及治国、法社会学等众多角度进行分析论证，争鸣持久。

而经济学语境下的“法治环境”，则相对明确，鲜少争论。当代西方经济学对法治环境的关注，始于诺贝尔经济学奖得主罗纳德·哈里·科斯对交易成本的揭示。传统西方经济学认为，无论法律制度对资源在不同市场主体之间的初始配置如何规定，价格机制都可以自动引导最佳的资源配置结果，因而无论法律制度对产权安排和资源配置作何规定，都不影响资源配置的最终结果，即法律制度与经济发展不相关。然而，科斯指出因为交易成本的存在，法律制度对资源配置的初始界定和交易成本的影响，直接影响着市场资源配置的结果，进而直接影响经济发展。因而，经济学语境下，凡对市场主体产生约束力进而影响资源配置和市场交易成本的各级各类国家机构颁布的制度规范，均属“法治环境”的范畴。

本书的着眼点在于，通过优化营商法治环境，助力地方经济社会发展，为中国各地方政府提供实践层面的帮助和指引，因而本书主要在经济学意义上使用“法治环境”一词，无意对“法治”和“法制”相关法学概念深邃而博大的理论进行深入分析与探讨。

二、地方法治环境

已有的法治环境评价研究涉及范围比较宽泛，既有以国别为单位分析国家间法治环境差异的国际直接投资（FDI）区位选择理论（经济学）、全球治理指数（WGI）研究和世界正义工程法治指数（WJP）研究（法学）；也有以一国范围内不同地方营商法治环境差异为分析对象的投资环境评价理论（经济学）和以“余杭指数”为代表的法治地方评价实践（法学）。以国别为分析单位的法治环境评价，将一个国家作为一个整体进行分析，多数关注国家法律整体的特点，旨在分析国与国的差异；而以区域为分析单位的法治环境评价，旨在分析同一国范围内不同区域制度规则的差异，需要剔除各区域共同的法律规则，聚焦各区域规则的不同之处。本书构建指标体系试图评价的对象属于后者，因而我们的评估指标体系不涉及在我国全国范围内具有普遍约束力的法律法规，而只针对在全国性法律法规允许的范围内存在、只对特定区域具有约束力的地方性制度规范，因此我们的指标体系只考虑地方人大与地方政府职权范围内可以自主决策的事项。

三、地方营商法治环境

对于法律制度与经济发展之间的互动关系，马克思主义政治经济学进行了经典阐释，即经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础具有反作用。因此，从理论上讲，所有的法律制度规定及其运行，无论公法还是私法、无论旨在维护公平公正还是提高效率、无论保护人权还是维护交易安全，都最终会对经济社会发展产生影响。对于法治环境的考察，不应该因为从经济发展的视角出发，就只考察法律制度的一部分，而不考察法律制度的另一部分。然而，法治环境内部不同法律制度对经济发展的影响力和影响方式毕竟存在差异，有的制度规范对市场主体营商决策产生更为快速和直接的影响，有的制度规范对市场主体营商决策的影响则略为间接或者缓慢。本书构建指标体系评价地方营商法治环境的直接目标是为地方政府优化本地营商法治环境提供具体指引，帮助地方政府准确找到企业视角下本地制度规范的不足，从而实现快速提升改进。在这样的研究目标之下，我们必须对影响企业营商决策的地方营商法治环境进一步聚焦，抽离出对企业营商决策产生最直接影响的地方制度规范，有针对性地进行重点考察，力求发现更为具体明确的差异点，从而为地方政府提供更具可操作性的优化指引。

那么，问题来了：聚焦和抽离的标准是什么？我们选择了企业关注度和中央法律法规要求这两个视角。经济学研究表明，资金、技术和人才是经济发展的主要推动因素，而在市场经济条件下，决定上述要素投入与转移的市场主体主要是企业，因此，企业最关心哪些法律制度规定，这些法律制度规定对企业营商决策的影响就越大越直接，对企业营商决策产生较大直接影响的地方制度规范就是我们要聚焦的地方营商法治环境的核心内容。法学研究表明，中央级立法的概括性、稳定性和普适性，决定了很多涉及市场经济秩序和政府干预的中央级立法，考虑到不同地方经济发展水平和地方政府财政能力的差异，不可能直接作出普遍适用于所有地区的详尽具体规定，只能进行宏观性和总括性的规定，而将规则具体化、详尽化的任务和权力交给地方。因此，中央立法要求或者不要求但授权各地方出台地方性规定和具体实施细则的问题，恰恰是地方制度规则影响中央经济干预类法律法规实际执行效果的地方，是凸显地方营商法治环境差异的地方，也是我们要聚焦的地方营商法治环境的核心内容。

上述两个视角的切入，既聚焦了地方营商法治环境的内核，也对地方营商法治环境的外延产生影响。如前所述，我们的评估对象是地方营商法治环境，因而需要剔除在全国范围内具有统一约束力的法律法规，保留仅对特定区域内企业具有拘束力的地方性制度规范，那么根据《中华人民共和国立法法》的规定，我们的评估对象就只能包括特定级别地方人大颁行的地方性法规和特定级别地方政府颁行的地方政府规章。表面上看，只有这两种地方制度规范才是被立法法“直接赋予法律效力”的地方性法规。然而，从企业的视角看，各级地方政府及政府部门颁行的，以各类条例、规定、办法、细则、意见、通知等名字命名的，立法法“未直接赋予法律效力”的地方政府各类规范性文件，往往是企业明确自身具体权利义务，从而作出相应企业营商决策的直接参照。这些规范性文件虽然未被直接赋予法律效力，但却在实践中实质影响着各类经济干预类法律制度的实际运行结果；实际影响着市场资源配置和交易成本大小；无论从数量上还是从影响力上看，都在影响企业营商决策的地方制度规范中占有非常重要的地位。因此，本书所评价的地方营商法治环境的外延，既包括“被直接赋予法律效力”的地方性法规及地方政府规章，也包括“未被直接赋予法律效力”的地方各级各类政府颁行的规范性文件。