第一章 导论

第一节 问题的提出

推进国家治理体系和治理能力现代化是当代中国发展的重要任务。国家治理体系由经济治理、政治治理、文化治理、社会治理和生态治理五个方面组成。可见，生态治理乃国家治理的应有之意，其与国家治理体系的各个部分之间相互配合、紧密联系，形成一个完整的系统结构，共同推动生态文明与美丽中国建设。[1]环境保护是生态文明建设的核心内容，因此生态治理的重点是环境污染的治理。习近平总书记在2013年以来的多次调研中指出，落实生态环境保护措施，以良好生态环境作为人民生活质量的增长点，从而展现中国良好形象。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中也提出将“坚持绿色发展，着力改善生态环境”作为主要发展理念。党的十八届五中全会进一步提出了“总体改善生态环境质量，定型成熟化各方面制度，稳健跟进国家治理体系和治理能力现代化”的目标。党的十九大报告提出要“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，积极参与全球环境治理。十九大以来的历次全会均多次提出生态文明建设的重要性，中国共产党和中国中央政府已经从深层次上重视转型时期经济社会发展与环境治理的关系，我国在生态文明体系建设和能力建设上进一步走向深入。

环境治理既是国家内部治理体系建设的重要组成部分，也是跨国家治理甚至是全球治理体系构建的重要内容。伴随着21世纪海上丝绸之路建设的推进，我国迎来了蓝色经济全面开发、开放的新机遇，同时也对当前的海洋环境治理提出了新挑战。作为我国“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”的主要内容，党的十九大报告提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，海洋强国的基本条件之一就是海洋经济要高度发达，在经济总量中的比重和对经济增长的贡献率较高，海洋开发、保护能力要强。海洋作为经济发展的重要领域，海洋经济必须形成在实施区域协调发展战略过程中通过“陆海统筹”的基本思路，吻合十九大提出的“推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”。作为海洋经济的质量、效率和动力变革的要求，需要在包括海洋生态环境等多领域的进行协同治理。治理意味着合作与协同，海洋环境存在着跨行政区、跨国界、跨功能区的自然特性，跨区域海洋环境治理是海洋生态文明建设的重要环节。多年来，我国在海洋环境治理的国家立法和地方实践上稳步推进，尤其以《海域使用管理法》《海岛保护法》《海洋环境保护法》等在制度层面确立了海洋环境影响评价制度、海洋功能区制度、海洋海岛生态保护制度等，并在海洋治理上明确了区域合作和国际合作的具体规定。以海洋生态保护为例，我国自2005年建立第一个国家级海洋特别保护区以来，目前已初步形成了包含海洋公园、海洋特殊地理条件保护区、海洋资源保护区和海洋生态保护区等多种类型的海洋特别保护区网络体系。[2]国家在海洋治理尤其在海洋环境治理领域的体系建设和能力建设逐渐提高，跨区域的海洋环境治理体系已经走向实践，跨国家区域、行政区域、功能区域的海洋环境治理在制度化的进程上逐渐推进。

但是，海洋经济迅速发展致使海洋开发活动日益深入，这给海洋环境带来的冲击是巨大的，也对近海海域的海洋环境提出了更为严峻的考验。分析当前的海洋环境问题，可以发现跨国家海域治理合作、国家和地方在实行海洋环境治理上政策主导设计仍存在不少问题和局限性，更多体现为环境治理参与主体的不合作，跨区域海洋环境污染制度设计不足等。第一，海域污染问题依然突出。任何一个国家社会、经济的持续发展，都离不开两个基本支撑：一是良好的环境质量，二是丰富的自然资源。[3]目前，我国在这两个基本支撑上都存在着明显的不足。对海洋来说，首先是海洋环境污染排放物的显著增加。以陆源工业排放、赤潮、海洋溢油污染、海洋工程等经济发展的伴生物，使我国每年因环境污染所造成的损失已经占到GDP的3%。[4]其次是海洋自然资源匮乏，资源枯竭日益显现。如近海渔业资源近乎枯竭，渔业资源朝着低龄化、小型化、低质化方向发展[5]。第二，海洋环境的“治理”欠缺，过分依赖政府的单向度的管理。管理意识和能力有限，对海域污染管理等同于陆地管理模式，污染治理处于“制度失范”的困境，长期存在体制性障碍，现行的生态管理体制有效性和权威性不够[6]，管理部门化、监管碎片化现象突出，致使重复建设、职能交叉、权责脱节情况严重。比如，海洋污染防治职能虽经2018年机构改革进行了整合，但综合调控管理职能分散在发改委、财政、自然资源等部门，合作“治理”的制度建构尚不完善，缺乏体系性的生态环境监督管理制度、责任追查制度和责任赔偿制度，这使得我国在跨区域海洋环境中常因行政管理机构权责不明、相互推诿而治理缺失。第三，海洋环境“跨区域”治理的体制构建不完善。跨国的海洋环境治理体系由于海洋国家间“集体行动”的欠缺造成治理的困难，跨行政区和功能区的治理基于部门和地区利益本位思想的影响，自己能获益的事情大家蜂拥而上，损害自己利益或者出力不讨好的事情大家消极对抗甚至互相扯皮、推诿。[7]因此，海洋环境治理因跨区域、多主体参与的特性，在当前国家和地方治理实践中仍面临着严重的制度瓶颈，制度困境、体制机制供给的贫乏始终是制约海洋环境治理的根本原因。如何既能实现海洋经济快速发展，又能有效地保护海洋环境显然是海洋环境治理中亟待解决的课题。[8]

因此，本研究的一项核心议题是：在把环境治理作为国家治理体系和治理能力现代化的重要政策议程基础上，如何重点关注海洋环境以“治理”为切入点，形成跨区域海洋的研究视角，选取我国近海个别区域海洋环境治理进行验证，评估当前海洋环境管理中的制度、机制不足，形成海洋环境跨区域治理的制度化设计。本研究同时在以下两个方面取得可能的创新：

第一，研究视角进一步拓展。本研究领域为海洋环境的跨区域治理领域，国内研究仅停留在海洋环境管理——治理的转型过程中，以及陆地污染的跨区域治理，针对海洋的治理研究，尤其是海洋环境治理的系统研究才刚刚起步。本研究从海洋环境治理的规范化起步，全面系统梳理海洋环境跨区域治理的制度现状、主体要素、利益元素等，形成对海洋环境治理模式的新选择。

第二，通过整合形成新的理论解释。其一，一定程度上弥合传统政治学较少讨论概念化、评估维度的归纳、指标体系的讨论。本研究以现状分析和治理效果评价为起点，在以概念化界定为基础形成规范认知，审视和探索海洋环境治理的新的分析框架。在验证、修正分析框架的同时，形成新的关于海洋跨区域治理的解释性理论。其二，在挖掘、分析和验证影响因素的研究中，从横向和纵向双重纬度去把握。纵向维度上重在研究国内政府间垂直的府际关系，在横向维度上关注政府间的区域合作性利益博弈关系、政府和社会公众的合作关系等。其三，用区域治理、利益层次和府际关系理论分析和解释海洋环境跨区域治理的制度现状、制度阻力和动力，形成基于制度供给和制度利益平衡的治理机制和制度设计。