2.2 水库大坝风险分区

2.2.1 国外风险分区分析

根据英国健康和安全委员会（HSE）2001年提出的风险的可容忍性框架^［22］（见图2.1），HSE将风险分为不可接受风险、可容忍风险和广泛可接受风险。

图2.1 风险的可容忍性框架

（1）不可接受风险（unacceptable risk）。不可接受风险位于三角形顶部，这个区域的风险是无论如何都不能接受的，必须采取强制性的措施把风险降低到不可接受风险区域以下。

（2）广泛可接受风险（broadly acceptable risk）。广泛可接受风险位于三角形的底部，这个区域的风险是完全可以控制的，一般情况下不需要采取任何措施来降低风险。当然，如果认为需要，也可以采取适当措施，也就是说，ALARP原则仍然适用。

（3）可容忍风险（tolerable risk）。可容忍风险位于不可接受风险区和广泛可接受风险区之间，这个区域的风险是人们为了取得某种效益和利润而准备容忍的。当然，这种容忍是有条件的：①风险性质和风险水平被正确评估，对评估结果采取合理的控制措施；②剩余风险不过高，且使风险在合理可行情况下尽可能地低（即应用ALARP原则）；③风险需要定期评价，确保风险满足ALARP原则。

图2.1中三个区域并没有明确划分，而这正是风险标准所要研究的内容。HSE将三个区域的边界用容许线（limit of tolerability）和目标线（objective limit）区分。

（1）容许线。区分不可接受风险和可容忍风险。

（2）目标线。区分可容忍风险和广泛可接受风险。

可见，可接受风险是这样一种风险，任何会受风险影响的人，为了生活或工作的目的，假如风险控制机制不变，准备接受的风险^［46］。

可容忍风险，根据HSE的定义，是指为了某种利益，如果风险能够得到有效控制，人们愿意生活在这样一种风险中承受这种风险^［21］。根据ICOLD的定义，是指为了取得某种纯利润，社会能够忍受的风险；这种风险在一定范围之内，不能忽略也不能置之不理；这种风险需要定期检查，并且如果可以的话应该进一步降低这种风险^［47］。

不可接受风险是指无论如何都不能接受的风险，必须采取强制性的措施来降低这种风险，直至把风险降低到不可接受风险区域以下。

HSE特别强调“可容忍并不意味着可接受”^［21］。根据HSE和ICOLD的定义，人们愿意容忍某种风险，需要满足以下四个条件。

（1）取得某种纯利润。建筑大坝的目的是为了给社会带来效益或给业主带来利润的，如果这种效益或利润不再明显，或者大坝对社会的影响超过了其带来的效益或利润时，这时大坝就要降等报废了。

（2）风险可控。这种风险不能忽略也不能置之不理，在大多数情况下溃坝风险是不能忽略的，除非这种水库大坝蓄水量较少，且位于人烟稀少的边远山区，或者是一种几乎不大可能发生的破坏模式引起的溃坝，如陨石撞击大坝。

（3）定期复核。采用传统的大坝安全鉴定办法复核大坝是否安全，包括大坝安全监测，定期巡视检查，定期大坝安全鉴定。

（4）降低风险直到满足ALARP原则。通过工程和非工程措施，包括提高大坝安全管理水平，把大坝风险降低到满足ALARP原则为止。

现在问题来了，在图2.1中可容忍风险区域中的风险如果只满足部分条件，不满足全部四个条件，这样的风险应置于什么位置呢？它们是不可接受的，但也不是可容忍的。一旦满足了全部四个条件，就是可容忍的，如果不满足全部四个条件则还不是可容忍的风险。据此，美国Utah州立大学David S.Bowles教授认为图2.1中可容忍风险区需要修改。在不可接受风险区之下的风险不一定是可容忍风险，如果这一风险不满足可容忍风险的所有四个条件，那么这一风险是不可容忍风险。也就是说，不可接受风险的对立面包括三种可能性：不可容忍风险、可容忍风险和广泛可接受风险。因此，David建议将图2.1中的可容忍风险区分为不可容忍风险和可容忍风险两个区^［48］。

（1）不可容忍风险（intolerable risk）。位于不可接受和可容忍风险区之间，这一区域的风险位于不可接受风险之下，但不满足可容忍风险的所有四个条件。

（2）可容忍风险（tolerable risk）。位于不可容忍风险之下广泛可接受风险之上，这一区域的风险满足可容忍风险的所有四个条件。

图2.1中的可容忍风险区只考虑了可容忍风险而忽略了不可容忍风险，这一局限性导致了在应用中出现了混淆。如ANCOLD（2003）可容忍风险指南，该指南采纳了HSE提出的“容许线”概念，但在容许线之上没有采纳HSE的“不可接受风险”这个概念，而是采用了“不可容忍风险”这一概念。

因此，David认为“容许线”（limit of tolerability）这一术语是不精确的，且容易引起误解。相反，“不可接受线”（limit of unacceptability）能精确地区分不可接受风险区和不可容忍风险区，“不可容忍线”（limit of intolerability）可用来区分不可容忍风险区和可容忍风险区。但是，不可容忍线通常并没有被定义，这是因为风险的可容忍性的四个条件，包括ALARP需要在具体项目中进行评价，没必要定义一条不可容忍线。相比之下，“不可接受线”通常在安全法规中被定义。

综上所述，在国外，风险有四种，分别为可接受风险、可容忍风险、不可容忍风险和不可接受风险。采用“目标线”区分可接受风险和可容忍风险，“容许线”区分可容忍风险和不可容忍风险，“不可接受线”区分不可容忍风险和不可接受风险。但是，这四种风险在各国应用中有点混乱。如同是不成文法国家的澳大利亚和英国，并没有采纳“不可接受线”这一概念，而是采纳“容许线”这一概念，但是澳大利亚大坝委员会（ANCOLD）在容许线之上应用的是“不可容忍风险”这一概念^［3］，而英国健康和安全委员会（HSE）在容许线之上应用的是“不可接受风险”这一概念^［22］。

2.2.2 两类不同法律体系国家中风险标准的差异

2.2.2.1 两类不同法律体系

目前，世界各国沿用的法律体系基本上可分为两类：大陆法系和英美法系。

大陆法系^［49］又称罗马法系、民法法系（civil law system）、法典法系或罗马日耳曼法系，是承袭古罗马法的传统，仿照《法国民法典》和《德国民法典》的样式而建立起来的法律制度。欧洲大陆上的法、德、意、荷兰、西班牙、葡萄牙等国和拉丁美洲、亚洲的许多国家（包括中国内地）的法律都属于大陆法系。大陆法系为成文法。成文法是国家机关依立法程序制定的、以规范性文件的形式表现出来的法。成文法又称为制定法。成文法最高的以及最完善的形态是法典。

英美法系^［50］又称英国法系、普通法系或判例法系，是承袭英国中世纪的法律传统而发展起来的各国法律制度的总称，英国、美国、澳大利亚、新西兰、中国香港等国家和地区的法律制度均属于英美法系。英美法系为不成文法。不成文法是指不具有法律条文形式，但国家认可其具有法律效力的法。它包括习惯法和判例法两种形式。不成文法一般未经国家制定，但经国家认可并赋予法律效力的行为规则。

根据有关法律资料^［51］，两大法系的主要差异如下。

（1）法律渊源不同。大陆法系是成文法系，其法律以成文法即制定法的方式存在，它的法律渊源包括立法机关制定的各种规范性法律文件、行政机关颁布的各种行政法规以及本国参加的国际条约，但不包括司法判例。英美法系的法律渊源既包括各种制定法，也包括判例，而且，判例所构成的判例法在整个法律体系中占有非常重要的地位。

（2）法律结构不同。大陆法系承袭古代罗马法的传统，习惯于用法典的形式对某一法律部门的规范做统一的系统规定，法典构成了法律体系结构的主干。英美法系很少制定法典，习惯用单行法的形式对某一类问题做专门的规定，因而，其法律体系在结构上是以单行法和判例法为主干而发展起来的。

（3）法官的权限不同。大陆法系强调法官只能援用成文法中的规定来审判案件，法官对成文法的解释也需受成文法本身的严格限制，故法官只能适用法律而不能创造法律。英美法系的法官既可以援用成文法也可以援用已有的判例来审判案件，而且，也可以在一定的条件下运用法律解释和法律推理的技术创造新的判例，因而，法官不仅适用法律，也在一定的范围内创造法律。

（4）诉讼程序不同。大陆法系的诉讼程序以法官为重心，突出法官职能，具有纠问程序的特点，而且，多由法官和陪审员共同组成法庭来审判案件。英美法系的诉讼程序以原告、被告及其辩护人和代理人为重心，法官只是双方争论的“仲裁人”而不能参与争论，与这种对抗式（也称抗辩式）程序同时存在的是陪审团制度，陪审团主要负责做出事实上的结论和法律上的基本结论（如有罪或无罪），法官负责做出法律上的具体结论，即判决。

2.2.2.2 两类不同法律体系的风险标准

由于法律体系不同，风险标准含意也有所不同。Ale（2005）^［52］对英国和荷兰的风险法规进行了比较：“英国和荷兰采用的风险标准看起来非常相似。两国的个人容许风险都取上限，生命风险都采用F-N曲线，甚至两国的风险值差别也不大。但是，两国风险的含义差别很大。在荷兰，风险标准是讨论的终点；而在英国，风险标准是讨论的起点”。也就是说，在荷兰，风险标准是经过立法机关批准的，大坝业主只需执行即可；在英国，就不是那么简单了。

在荷兰等成文法国家中，大坝业主减少大坝风险的目的仅仅是为了满足风险目标线，并使上级主管部门相信他确实这样做了，即大坝业主确保在他的法律责任范围内降低风险就可以了。

相比之下，在英国等不成文法国家中，容许线是大坝业主必须满足的一个必要但非充分条件，即大坝业主必须满足容许线，但仅仅满足容许线是不够的，还必须满足ALARP原则。因此，大坝业主必须使风险水平低于容许线，并继续降低风险直至满足ALARP。这些要求是根据法院既往判决结果进行定义的，在特殊情况下，如发生溃坝情况下，业主是否处置得当，需考虑以往的判例进行判决。因此，在不成文法体系中，不存在管理部门提供对未来绝对保护的法规，而在成文法体系中这样的保护原则上是存在的。

基于以上分析，在成文法国家中，风险评估的结果用来证明风险是否以一种高的置信度（风险评估具有不确定性）降低到目标线以下，存在图1.2中所示的免责区域，可容忍风险这一概念是不适用的。

而在不成文法国家中，广泛可接受风险的定义中不包括所有法律责任都得绝对保证满足，即不存在图1.2中所示的免责区域，所有的要求具体表现在ALARP必需满足。因此，在不成文法国家中，是可容忍风险而不是可接受风险正被认可成为风险管理的目标。也就是说，在不成文法体系中，目标线并不存在，业主只要确信风险降低到容许线以下且所有的法律责任都得到满足就可以了，私人业主可能会把风险降低到更低的水平以保证大坝更加安全，这样业主就会受到更高的法律保障。

通过分析成文法和不成文法两类不同法律体系下的风险标准特点，可为我国风险标准的制定奠定法律依据。

2.2.3 我国风险区域的划分

在欧美不成文法国家，风险区域的划分仅仅是将风险以不可接受线（或容许线）划分为不可接受风险区（或不可容忍风险区）和依据ALARP原则需要不断降低风险的区域。根据这一原则，在成文法国家规定的目标线以下的风险，依然需要降低风险，这需要有强大的经济能力作为支撑。

我国是发展中国家，经济实力有限，如果按不成文法国家的风险区域划分，经济实力难以支撑。作为成文法国家，构建风险区域，一方面需要满足成文法法律体系的要求，另一方面也要和世界接轨，并考虑自身的实际情况。

在我国，风险区域的划分可以兼顾这两种法律体系。从大坝风险决策的角度考虑，大坝风险处于可接受风险区域时，是不需要降低大坝风险的，即大坝是不需要加固的；大坝风险处于不可容忍风险区域和不可接受风险区域时，必须降低大坝风险，可以采取加固大坝或转移下游风险人口等方式来降低大坝风险；大坝风险处于可容忍风险区域时，需根据我国的ALARP评价标准来决策是否需要降低大坝风险。因此，从大坝风险决策的角度考虑，区分不可容忍风险和不可接受风险是没有实际意义的。故可将这两种风险归为一类，统称为不可接受风险。这样，我国大坝风险和HSE划分是一样的，分为可接受风险、可容忍风险和不可接受风险；但和HSE的内涵是不一样的，我国的不可接受风险包含了不可容忍风险。仍用“容许线”区分我国大坝不可接受风险和可容忍风险，“目标线”区分可容忍风险和可接受风险。

在我国，《国家突发公共事件总体应急预案》将预警级别分为四级，为与该预警级别相衔接，将高于容许线一个数量级以上的风险定义为极高风险，容许线以上、极高风险以下的风险仍定义为不可接受风险，并用一条虚线来区分极高风险和不可接受风险，这条虚线命名为高风险线。

综上所述，在我国，水库大坝风险可分为可接受风险、可容忍风险、不可接受风险和极高风险四个区域，分别对应低、中、高、极高风险，可用目标线、容许线和高风险线区分。

（1）位于目标线之下的风险为可接受风险。

（2）位于目标线和容许线之间的风险为可容忍风险。

（3）位于容许线和高风险线之间的风险为不可接受风险。

（4）位于高风险线之上的风险为极高风险。