第二节
中国城镇化的主要发展历程

根据我国不同时期经济社会发展总体状况、城镇化发展水平以及城镇化发展战略，大概可将城镇化分为中华人民共和国成立至改革开放的曲折探索、改革开放后的重启与快速发展以及2012年以来的质量提升等三个阶段。

一、中华人民共和国成立后城镇化的曲折探索（1949—1977）

中华人民共和国成立初期，我国是工业基础非常薄弱的农业大国。1952年，按照当年价格，农业部门增加值占国内生产总值的比重为50.96%，农业部门吸纳了全国83.54%的就业。[8]我国城镇化率起点很低，1949年仅为10.64%，同期发达国家的城镇化率平均水平已超过50%。受到其他发达国家现代化经验的影响，同时鉴于当时的国内外形势以及维护国家安全的迫切需要，党和国家意识到，必须要走一条以重工业为优先的工业化道路。1953年，我国实施的第一个五年计划（1953—1957）主要围绕工业化建设展开。其中指出，要将社会主义工业化作为过渡时期的中心任务，而社会主义工业化的中心环节，是优先发展包括钢铁、机器制造、电力、燃料、有色金属、基本化学等在内的重工业；基本建设投资上，工业部门占比达58.2%。[9]1956年，毛泽东同志在《论十大关系》的讲话中再次强调“重工业是我国建设的重点”。因此，这一时期我国城镇化发展呈现出以下特点。

第一，从属性。城镇化发展从属于重工业优先的工业化发展战略。这一时期，国家发展战略中并没有关于城镇化的专门内容，城市建设被明确定位为“从属于社会主义工业的建设和发展”。譬如，《人民日报》刊文明确提出，“必须认真贯彻国家‘重点建设，稳步推进’的方针，把城市建设的投资，首先用在工业建设比重大的城市中去，至于工业比重小的一般中小城市，在第一个五年建设计划期内，应采取暂时维持的方针，一般不再扩大基本建设”[10]。因此，城市建设投资主要是以工业基础较好的大城市和特大城市为主，中小城市基本维持不变。在最初的10年间，城市数量从132个增长到179个，其中地级市由53个增加到74个，县级市由67个增加到103个。

第二，缓滞性。如图1.1所示，1949—1977年，我国城镇化水平从10.64%提高到17.55%，共增长约7个百分点，年均增长仅约0.25个百分点，总体增速缓慢。其中，1949—1957年，作为工业发展的自然结果，城镇化水平缓速提高；1958—1960年，进入工业化建设高潮和超理性的“大跃进”时期，劳动力和人口发生了较大规模的跨地区迁移，城镇化率从16.25%迅速提高到19.75%。自此以后，伴随着“大跃进”运动失败以及大批知识青年上山下乡，出现了“逆城镇化”现象，我国城镇率从1960年的19.75%急速下降到1963年的16.84%，此后一直停滞在17%～18%的水平。值得说明的是，虽然这种情况无法脱离当时的政治背景，但根本上是因为以重工业为主的工业体系无法提供足够多的就业岗位。

第三，管控性。这一时期的工业化发展以高度集中的计划经济体制为支撑。管控性是计划经济的显著特征，传导到城镇化发展上，具体表现为对农产品价格和农村人口迁徙的管控。一方面，为了加快工业化积累，就要压低工资，降低重工业发展的劳动力成本，并在保障农产品供给的情况下，压低农产品价格，从而实现“以农补工”。因此，1953年开始实行粮食的计划收购和计划供应制度，此后随着其他重要农产品的纳入，农产品统购统销[11]制度逐渐形成。另一方面，在农产品价格偏低的情况下，大量农民开始流向城市。[12]鉴于农村劳动力大规模向城市流动不仅会影响农业生产和农产品供给，还会产生就业困难的问题，相关政府部门先后发布了《关于劝止农民盲目流入城市的指示》（1953）、《关于继续贯彻“劝止农民盲目流入城市”的指示》（1954）、《关于办理户口迁移的注意事项的联合通知》（1955）以及《关于防止农村人口盲目外流的指示》（1956）等文件，对农村劳动力向城市迁移进行初步限制。1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这标志着户籍制度的正式形成，此后农村居民迁往城市受到限制，同时国家通过组织集体化生产和人民公社体制，将农民固定在农村和农业生产中。

总体而言，这一时期，党和国家决定优先发展重工业，这是迫于当时国内外严峻局势的选择，也构成了我国城镇化发展的逻辑起点。重工业具有自我服务、自我循环的特点，对周边地区辐射功能较弱，与上下游产业的关联程度较低。这就意味着，这种工业结构只能带动少量大中城市发展，无法引起全面的城镇化过程，也无法创造足够的就业岗位，城镇化发展缓慢、限制城乡人口迁徙的结果就在所难免。工业化进程未能带来非农就业增加的自然结果，农业生产效率低下，人民生活改善缓慢，改革开放成为具有强烈必要性和深切现实性的必然之举。

二、改革开放后城镇化的重启与扩张（1978—2011）

1978年，始于中国农民自发探索的改革开放，将市场经济元素引入计划经济体系，由此带来了土地制度、户籍制度、要素价格等全方位的松动与改革，我国城镇化掀开了新的发展篇章。如图1.2所示，从1978年至2011年，我国城镇化水平提高了33.91个百分点，年均提高1.03个百分点。根据不同时期的内容、特点，这一时期的城镇化可分为以下三个阶段。

（一）1978—1991年，以人口就地转移为主要形式的城镇化

农村家庭联产承包责任制使得农民生产积极性和农业生产效率空前提高，由此也带来了农村剩余劳动力的安置问题。在城市经济体制改革尚未开启的情况下，通过鼓励农村非农经济发展来引导农村劳动力就地转移显然更加可行。改革开放前就存在于农村的社队企业为这种方案提供了基础。

因此，1979年，国务院颁布了《国务院关于发展社队企业若干问题的规定（试行草案）》，对社队企业的发展做出全面部署，推动社队企业在此后一段时期内快速发展。1984年，社队企业正式更名为乡镇企业。[13]与此同时，对于农村人口流动的控制开始松动。1984年，政府发布《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，提出允许农民自筹资金、自理口粮进入县城以下的城镇、集镇务工经商。农民开始可以有限度地流动，“离土不离乡，进厂不进城”。国家统计局数据显示，1978—1986年，乡镇企业产值在整个非农经济中的比重从26.2%提高到33.4%；乡镇企业吸纳的劳动力数量也从2826万人增加到7937万人，增加了1.8倍。

城市建设布局方面，乡镇企业异军突起也对以往城乡完全割裂的格局产生冲击。为了顺应乡村工业化带来的城镇化需求，小城镇战略应运而生。早在1979年，党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》就指出：“我们一定要十分注意加强小城镇的建设。”1980年，当时的国家建设委员会提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。同年的《全国城市规划工作会议纪要》提出积极合理地发展小城市和中等城市。“八五”计划重申了“合理发展中等城市和小城市”的精神。随后，1989年12月颁布的《中华人民共和国城市规划法》将城镇化方针定为“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”。

这一阶段，小城镇和乡镇企业的发展是我国经济社会发展的最大亮点。1978—1991年，我国常住人口城镇化率从17.92%提高到26.94%，共提高了9.02个百分点，年均提高约0.69个百分点。城镇化的主要形式是农业人口就地转移为非农就业人口。在城市规划和布局方面，小城镇得到快速发展，尤其是在1984—1986年，通过“撤社建乡”、修改建制镇标准，全国的建制镇数目增加了7750个（朱守银，2001）。需要说明的是，虽然国家出台了一系列政策鼓励小城镇发展，但并没有出台促进小城镇发展的一揽子综合政策。换言之，在这一时期，小城镇的主要功能被定位为“就地吸收农业剩余劳动力”，小城镇实现了数量上的增长，但在规划布局、社会事业、整体环境等方面，仍存在较大发展空间。

（二）1992—2001年，跨区域流动兴起，就地城镇化和异地城镇化并存

1992年，邓小平同志发表南方谈话，进一步明确了扩大开放的方向；同年，党的十四大正式确立了建立社会主义市场经济体制的目标。我国向市场经济转轨，非农经济进入快速发展阶段，农业转移人口快速增加，城镇化水平迅速提高。如图1.2所示，1992—2001年，我国城镇化率从27.46%提高到37.66%，共提高了10.2个百分点，年均提高1.13个百分点；其中1995—2001年，城镇化率年均提高1.44个百分点。这一时期的城镇化政策主要包括以下两方面内容。

在人口流动方面，就地人口转移和跨区域人口流动并存。这一时期，沿海地区积极承接港台地区及发达国家的制造业产业转移，创造了大量就业岗位。与此同时，乡镇企业发展受限于小城镇不够充分的生产要素流动，在走过黄金时代后开始式微，吸纳农村剩余劳动力的能力逐渐饱和。农民跨区域流动开始兴起。在此背景下，各地放宽人口流动政策限制，20世纪80年代后期个别省市开始施行的“暂住证制度”被全国各大省市广泛采用，农业剩余劳动力能够合法“持证流动”。从90年代中期开始，以乡镇企业为主的农村劳动力转移模式发生转变，大量农村剩余劳动力开始流向东部沿海大中城市。90年代后期，一些城市为了缓解外来农民工带来的就业压力，对招用农民工采取限制性措施，导致农业转移人口增速放缓。这种状况很快被相关部门扭转，国家“十五”计划明确提出“取消对农村劳动力流入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间的有序流动”。进入21世纪后，农业人口转移经历了补偿性反弹（魏后凯等，2013），此后跨区域人口流动越来越普遍。

在城市建设方面，对小城镇进行改革试点，大中城市迅速扩张。一方面，随着小城镇生产要素的集中与集约程度较低、产业发展缺乏可持续性、基础设施投入落后、进一步吸引投资和劳动力等生产要素的能力不足等弱势显现，11部委于1995年联合印发《小城镇综合改革试点指导意见》，这成为促进小城镇发展的第一项一揽子综合政策。1998年，党的十五届三中全会提出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。2000年，中共中央、国务院下发《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，小城镇的经济、社会、环境、基础设施进入快速发展阶段。此后，发展小城镇一直是我国城镇化战略的重要组成部分，这也是在多种语境下以“城镇化”代替“城市化”的重要原因（蔡昉等，2019）。在此期间，由于大规模实施“撤乡设镇”，全国建制镇规模进一步增长，2000年达到19780个。另一方面，20世纪90年代后，地方政府为了推动本地GDP和财政收入增长，通过土地城镇化来吸引、留住投资者和企业，大城市的规模经济效应开始得到重视，主要表现为城市规模扩张、工业区建设与快速工业化。

（三）2002—2011年，人口大规模跨区域流动，异地城镇化成为主要形式

进入21世纪，我国经济市场化程度进一步提高，市场在资源配置中的基础性作用明显增强。2001年，我国加入世界贸易组织，开始融入全球化进程，对外开放进入一个新阶段，开放型经济迅速发展。在此背景下，我国城镇化也得到快速推进。如图1.2所示，2002—2011年，我国城镇化率从39.09%提高到51.83%，共提高了12.74个百分点，年均提高约1.42个百分点，是城镇化水平提高最快的阶段。这一时期的城镇化政策主要包括以下两方面内容。

在人口流动方面，大规模农业人口跨区域流动，农民工权益保护工作受到重视。一方面，在各部门支持农村富余劳动力外出务工政策的鼓励下，外出务工人口规模快速扩大。国家统计局监测数据显示，2002年，外出务工人口为10470万人，此后以年均500多万人的增速增长到2011年的15863万人。其中，2003—2007年，外出务工人口的年均增速为5.54%；随着我国经济跨越刘易斯拐点，农村劳动力的转移速度显著放缓，2008—2012年的年均增速下降为3.59%（蔡昉等，2019）。国家统计局从2008年开始对农民工这一群体进行专项统计监测调查，以准确反映全国农民工规模、流向、分布等情况，并将农民工按照本地农民工、外出农民工、进城农民工等类别进行细分。[14]另一方面，随着我国进一步融入全球经济体系，户籍制度导致的城乡居民权益和社会福利差异日渐成为经济社会发展的桎梏，政府愈发重视农民工社会权益的保障工作，致力于消除就业歧视、推进基本公共服务均等化。譬如，2006年发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》是第一个关于农民工问题的系统性、全面性文件，提出公平对待农民工，使农民工享受和城市职工一样的权利。

在城市建设方面，这一阶段的中央战略导向是“大中小城市和小城镇协调发展”。2002年，党的十六大报告指出，坚持大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路；2007年党的十七大再次提出以大代小“促进大中小城市和小城镇协调发展”。然而在现实中，由于迁移人口主要流向东部沿海发达城市，再加上地方政府具有强烈的招商引资动力，这一阶段的城市建设实际上表现为大城市扩张的偏向。譬如，2002年，“大上海国际都市圈”研究报告首次提出走“以大城市为主的城镇化发展道路”；2004年，全国183个城市提出建设“国际化大都市”（刘士林，2016）。地方政府以扩大城市规模为主要目标，导致生产用地/工业用地过度膨胀，土地低效利用。

总体而言，1978年改革开放重启了我国的城镇化进程。此后，随着我国深入推进经济体制改革以及逐渐融入全球经济体系，城镇化进入快速发展阶段。然而，在此过程中，城镇化发展也出现了一些问题。譬如，由于与城镇化相关的户籍制度、社会保障等方面改革的渐进性和滞后性，不少进城务工人口难以真正融入城市，在城市生活的安全感、获得感和幸福感不强，无法实现真正、稳定的转移。又如，地方政府在市场化、全球化和分权竞争的条件下，多走向以房地产和基础设施建设为主的投资驱动型经济发展模式，大力开发土地、开展城市建设。这虽然推动了资本积累和经济增长，是造就我国经济快速发展奇迹的主要原因之一，但也带来严重的土地城镇化快于人口城镇化的问题。再如，部分农村地区出现空心化、老龄化的现象，农业农村发展和农民生活改善滞后于经济社会整体发展水平。当经济发展进入新阶段后，这些问题的解决成为关系整体发展格局的关键所在。

三、城镇化迈向高质量发展阶段（2012年至今）

进入新时代，我国经济增速放缓，以往依靠劳动密集型产业和初级生产要素出口的经济发展模式越来越难以为继，需要转向创新和内需驱动型的经济发展模式。与此同时，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距越来越大，因户籍身份带来的社会福利不均等即所谓的“不完全城镇化”“半城镇化”等问题受到重视。社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在此背景下，党的十八大提出“走中国特色新型城镇化道路”；党的十八届三中全会强调“坚持走中国特色新型城镇化道路，推动以人为核心的城镇化”。2014年，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》发布，明确了我国提高城镇化质量的发展路径、主要目标和战略任务，成为指导我国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。

这一时期，我国城镇化发展的主要特点是减速提质。如图1.3所示，2012—2021年，我国常住人口城镇化率从53.10%提高到64.72%，共提高了11.62个百分点，年均提高约1.29个百分点，人口转移速度较上一阶段有所放缓；与此同时，户籍人口城镇化率从2013年的35.93%提升到2020年的45.40%。政府的工作重点主要围绕新型人口城镇化、城市群与都市圈发展以及乡村振兴战略三大方面。

第一，在人口流动方面，农民工数量增速放缓，国家更加注重人口城镇化。一方面，随着国家鼓励外出务工人员返乡创业就业、引导支持就地就近城镇化以及实施乡村振兴战略，农民工总量基本保持稳定，增速放缓，其中外出农民工仍占主体地位（见图1.4）。另一方面，国家开始强调人口城镇化，即农民工在城市的融入程度，重点工作是使进城务工人员享受与户籍市民均等化的权利，包括平等就业、居住条件、社会保障、公共服务等。人口城镇化既是我国“以人民为中心”的发展思路的要求和表现，也是促进经济结构转型的关键之举。这是因为，充分的就业权利和社会保障能够提高农民工的生活水平和消费能力，培育和壮大中等收入群体，从而扩大内需；同时，农民工在子女教育、公共卫生等方面享受均等化的公共服务，可以为经济创新发展增加人力资本积累。为有序推进农业转移人口市民化，2016年《居住证暂行条例》正式开始实施，以“居住证”取代“暂住证”，各省市也开始稳步推进农民工市民权利均等化工作。国家统计局农民工市民化进程动态监测调查[15]结果显示，自2015年起，进城农民工的居住状况持续变好，随迁儿童教育问题有所改善，社会融合程度明显提高。

第二，在城市建设和布局方面，以推动国土空间高质量一体化发展为方向，切实促进大中小城市和小城镇协调发展，“大处着眼、各处着手”。所谓“大处着眼”，是指从国土空间高质量一体化的发展目标出发，将城乡、主体功能区、土地利用等空间规划融合为统一的“五级三类”规划，实现“多规合一”。所谓“各处着手”，是指针对不同城市的问题，“通、疏、促”相结合。一是推动城市群一体化和都市圈[16]发展，在城市间构建良好的分工体系和层级关系；二是疏解人口密度高的超大特大城市功能，降低承载压力，提高健康宜居安全水平；三是支持促进县城、小镇规范健康发展，补短板、强弱项，增强对产业、资金、劳动力的吸引力。我国进入地域集中化与分散化、城镇化与“逆城镇化”、都市圈化相得益彰、相辅相成的阶段（蔡昉等，2019）。

第三，全面推动乡村振兴，促进城乡深度融合。城镇化本质上是重新塑造城乡关系。在工业化发展早期、城镇化水平较低的阶段，城镇化常常表现为城市从农村汲取生产要素，以加快工业化积累。随着我国经济进入高质量发展阶段，开始强调工业对农业、城市对农村的支持和反哺。党的十八大提出要统筹城乡发展，推动城乡发展一体化；党的十九大正式提出乡村振兴战略，此后中共中央、国务院将乡村振兴作为头等要事，发布多项1号文件做出全面部署，要求在优化农村就业、教育、医疗、基础设施、社会保障、公共服务、卫生防疫、治安消防等人居条件的基础上，保持农村地区风貌，使劳动力、资本、技术等在城乡间自由流动，在更大范围内促进资源的有效配置，从而实现城市宜居、乡村繁荣。

总体而言，这一阶段，我国对城镇化发展的理念、认识和实践都达到了一个新高度。在理念上，“以人民为中心”的发展思路深刻灌注到城镇化发展领域，构成推动城镇化走向健康发展的基本保障；在认识上，明确指出“城镇化是一个自然历史过程”，强调必须充分尊重城镇化发展规律，不可超前或者滞后而要适度有序，不可片面地单刀独进而要有联系思维；在实践中，中央和地方各级政府在认识、尊重、顺应城市发展规律的基础上，积极调整战略政策、对症下药，推动解决城镇化中的各种现实问题，我国城镇化正朝着更加稳定健康可持续的方向发展。