回忆与记述
1 从指标导向到优质服务[1]
张二力[2]
我出生在一个教师家庭，父母都是大学教师。我1960年毕业于清华大学无线电系（1986年更名为清华大学电子工程系），并留校从事微波技术研究工作直到1986年。1988年我由教育部到国家计生委工作，1989年10月起担任国家计生委规划统计司副司长、司长。主要负责制定、检查全国及各省份人口控制指标，建立、维护计划生育的统计信息系统，1995～1998年，兼任计划生育优质服务项目办公室主任。1999年退休后任中国人口学会副秘书长，被聘为计划生育优质服务项目办公室顾问。
1988年我刚到计划生育部门工作时，中国20～29岁妇女人数正值高峰，每年要出生约2300万个婴儿，净增约1500万～1600万人，相当于一个伊拉克的总人口。在这种情况下，我的主要任务就是要较快地把人口增长控制住，使总和生育率降到更替水平以下。因此，强化了人口预测和计划的管理：由中央政府每年给各省份下达人口控制指标，并逐级分解到乡镇，作为各级政府主要负责人政绩考核的主要内容，并承担责任；每年由我所在的部门（规划统计司）组织人员到各省份进行抽查作为考核其政绩的依据；各省份由省级政府主要负责人与下级政府主要负责人签订人口与计划生育工作目标管理责任书，逐级分解到乡镇；每年由上级部门对下级进行抽查，并进行奖惩。采取这些措施后，经过几年的努力，到1993年，我国的总和生育率（2.13左右）终于低于更替水平。
但是，在人口增长得到有效控制、计划生育工作取得很大成绩的同时，我感到计划生育工作也存在不少问题，其中有一些是长期困扰我的问题，需要认真研究、改进。这些问题主要包括以下几个方面。
第一，在一些地区，计划生育统计数据的漏报有增多的趋势。我们到乡镇进行抽样调查、考核时群众和基层干部抵触情绪很大，常常受到干扰，十分困难。国家统计部门人口调查的难度和误差也越来越大。一些在县、乡做计划生育工作的朋友告诉我，由于考核指标涉及干部的政绩，每年下半年县、乡、村各级干部都要用大量的时间和精力来研究上级下达的考核内容和考核方案，包括抽样方案中样本点的人口规模、地理位置、交通信息等，以便应对考核。这种考核还助长一些干部不实实在在做好工作而是在数据上下功夫。这不仅浪费大量人力物力，更主要的是偏离了管理评估工作的初衷，也不能获得真实的信息和数据。为了应对考核，上级计生委都要对下一级提前进行检查，而且都是采取对村进行抽查。据说有一个村一年就被查了10次。我曾试图在检查、考核的指标设置（包括计算方法）及其权重、考核次数和方式、综合评分等方面组织进行研究，但改进不大，效果甚微。
第二，有一些地区为了达到人口控制目标，对群众的意愿缺乏尊重，甚至采取了一些简单或强制的方法，造成计生干部和群众感情对立。例如“办证难”，我看到一封信说一对新婚夫妇为了办理准生证，先后用了两个月的时间才办完手续；有的服务站在开展妇科检查时，对未婚女青年进行孕情检查，忽视对未婚女性隐私权的保护；有的乡镇在落实避孕方法时没有尊重服务对象的选择权，造成意外怀孕、避孕失败。虽然国家计生委明令禁止这些做法，但基层时有发生。随着我国经济的发展、人们生活水平的提高，维护个人权益的意识在不断增强，这些做法将越来越引起群众的不满。如何建立一种机制，从根本上防止这类事情的发生呢？
第三，1992年起上海、北京城区人口自然增长率出现了负数，绝大多数群众不想多生孩子了，有一部分年轻人甚至一个孩子也不想要。1994年上海市计生委的负责人和我讨论：上海的经济文化发展水平在全国是最高的，人口也出现负增长，每年不符合政策规定的出生人口只有300人左右（全市1200万人），计划生育工作不能只围绕这极少数人转。同时，上海妇女的人流率还很高，妇女的避孕节育知识、自我保健意识和能力并不高，为群众提供面对面的咨询服务也不够。因此，上海市计生委的工作要把重心从少数人转移到大多数群众身上，以提高群众自我保健意识和能力为重点。
1994年秋，江苏省的计划生育负责人对我说：“中国的人口增长得到有效的控制，首先要归功于中国的人民群众，特别是广大的育龄妇女，她们为国家的人口控制做出了牺牲。作为一个对人民负责的政府应该采取有效的措施和完备的服务，使她们安全、健康、幸福地度过长达三十几年的育龄期。”他们认为今后的计划生育要以人为本，逐步加强服务，努力提高服务质量。
上海、江苏是中国经济发展和计划生育工作发展都比较快的地区，这些地区在人口得到有效控制、人们不愿意多生孩子后提出的计划生育如何发展的问题，很可能就是21世纪全国大部分地区将要遇到的问题，需要认真对待、认真研究和思考。
第四，1993年中国的经济制度开始发生重大变化，国家提出要由计划经济向市场经济转变。政府机构要精简、职能要转变，将不再直接管理企业、生产，也不下达经济计划指标。与之相对应，社会管理和服务也要逐步由单位转入社区。1994年政府明确提出了社会事业（包括教育、卫生、计划生育等）都要从我国的国情出发，以人的全面发展为中心，坚持经济社会协调发展和可持续发展的原则。
同时我也了解到亚太地区的巴厘岛会议、正在准备的开罗国际人口与发展大会和北京世界妇女大会的精神：计划生育要逐步由以完成指标为中心向以服务对象为中心转变，提高妇女地位，保护群众合法权益，人人享有生殖保健服务等。我感到中国遇到的问题与国际上的问题是相同的、同步的。只不过中国是世界上人口最多、压力最大的国家，解决这些问题的途径与世界各国不尽一致，需要我们去探索、去创造。
针对这些问题，我利用5个月离职学习的时间进行了思考和分析，明确了以下两点。
首先，计划生育的一些做法是在过去的经济社会条件下形成的，群众在当时可以接受，但随着经济社会的发展，不仅群众生活水平在提高，生活方式也在变化，对政府管理和服务的要求与看法也在变化。我们计划生育工作也必须像其他工作一样，要改革。计划生育不能再以上级下达的计划指标、数字为中心，要逐步强化为群众服务的意识，通过提供服务不断满足群众生殖健康领域的需求，逐步把对上负责与对群众负责结合起来，并通过实践来建立适应新环境的工作制度和方式。这是一项艰巨、复杂的社会系统工程，是国家计生委必须承担的历史职责。
其次，是如何做的问题。我国是一个发展中国家，经济、社会发展极不平衡。在中西部还有相当多的地区，特别是贫困山区的群众还没有解决温饱问题。那里许多家庭主要依靠高体力强度的农业劳动维持生活，迫切需要男孩子来承担家庭致富和老人赡养的职责。加上长期形成的一些社会风俗和文化的影响，这些地区的人口出生率还比较高，基层干部承担的人口控制的任务还比较重。对于这样一个需要探索的社会改革问题，应该像我国经济改革那样，不搞“一刀切”“齐步走”。先在东部基础比较好的地区试起来，取得经验后逐步推广。要吸取我国经济发展的经验教训，试验不要急于求成。既然是探索，就不可能有统一的模式，要积极鼓励基层干部的创造性。对于一些一时还不清楚的、有争议的问题坚持先不下结论，采取先实践后总结的做法。
上面提到的这些问题也是当时国家计生委的领导都非常关心的问题。我把这些想法与同事和领导讨论后，得到大多数同志的积极支持。1995年国家计生委领导决定，先在辽宁、吉林、上海、江苏、浙江、山东的六个区县进行试点，建立由国家计生委领导任组长的优质服务领导小组。并于1995年6月5日召开试点启动会议，由时任国务委员、国家计生委主任彭珮云同志亲自动员。试点就这样开始了。
[1]此文是根据笔者于2001年2月15日在马尼拉国际会议上的发言记录改写而成。
[2]张二力，1939年生。1960年毕业于清华大学无线电系，1960～1986年留校从事教学与科研工作，1985年恢复教师职称制度后被聘为副教授。1986～1988年任国家教委自学考试办公室命题处处长。1988～1998年调入国家计生委，先后任办公厅副主任，规划统计司副司长、司长。1995年国家计生委启动计划生育优质服务项目试点工作，任计划生育优质服务项目办公室主任。1998年任国家计生委计划财务司巡视员，1999年退休。退休后任中国人口学会副秘书长、前进大学校长、南开大学人口所兼职教授，被聘为计划生育优质服务项目办公室顾问，其间还参加生育政策调整研究课题。