二、以复杂性治理网络为主导的都市圈治理理论
以复杂性治理网络为主导的都市圈治理理论将区域内的地方政府、非营利组织和私营部门等都纳入网络治理主体的范畴，通过各种联系将区域治理主体结合在一起，强调各治理主体间通过合作与协调达到统一的网络目标。
美国学者斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）和威廉·D·埃格斯（William D. Eggers）认为，等级式政府管理模式的时代正面临着终结，取而代之的是一种完全不同的模式——网络化治理。网络化治理代表着世界上改变公共部门形态的四种有影响的趋势的融合（见图1—2），即第三方政府、协同政府、网络化政府、层级制政府。网络化治理“将第三方政府高水平的公私合作特性与协同政府充沛的网络管理能力结合起来，然后再利用技术将网络连接到一起，并在服务运行方案中给予公民更多的选择权”[1]。网络化治理包含高程度的公私合作和政府对网络的管理能力。“当政府更少依赖公共雇员而更多依赖合作网络和承包商从事公共事务的时候，政府机构管理网络的能力就会与其管理自身公共雇员的能力一样，左右着机构的成败。”[2]
图1—2 网络化治理示意图
制度集体行动框架是复杂性治理网络范式的理论之一。它本来是用于解释个体行为的，但在区域治理中这一框架可以从制度上定义区域合作中的各个行动者，如地方政府或政府部门和它们的选区。制度集体行动框架明确地聚焦于碎片化体制中选择的外部性问题。理查德·C·菲沃克（Richard C.Feiock）等人主张应用制度集体行动框架来分析地方政府间的协作治理。他们提出在这一体制中，一个独立的、正式的政府机关所做的决策既不会考虑到这些决策给该选区里的选民带来的成本或收益，也不会考虑到政策结果对其他政府机关的影响。例如，地方政府间未经协调的投资会产生过度生产和过度的服务提供，一个政府机构的规定会损坏其他行动者的成效，一个机构的项目会与其他机构的项目相竞争而不是相互补充。因此，制度集体行动框架关注政府机构中更高层次的集体行动问题，如公共物品、自然垄断和规模经济、公共池塘资源的管理等。这一框架关注并比较缓解这些决策负外部性的可供选择的机制的影响。[3]还有学者对城市群地方政府合作中的博弈行为进行了分析，并就保证博弈、重复囚徒困境博弈、讨价还价博弈等都市区协作模型进行了讨论。[4]
社会网络在区域地方政府合作中也扮演着重要的角色。各个地方政府作为社会网络中的个体，它们在区域中的机会和受到的限制是由社会— 结构环境塑造的，因为地方政府与区域内其他成员间关系网络的数量、种类和重叠程度都会给它们带来不同程度的社会资本收益。勒鲁（Kelly LeRoux）等人认为社会网络在区域地方政府合作中扮演着重要的角色。在研究了都市圈多重复杂网络对府际协作的影响程度后，他们提出地方政府官员通过代表所属辖区参加地方政府间合作组织（如大都市区委员会），或者具有相同的专业背景（如都拥有MPA学位），会更加容易形成府际的联系（如政府间契约的签订）。[5]
在公共政策分析领域，彼得·德利昂（Peter deLeon）等人提出了区域治理中的合作型政策网络研究框架。[6]他们认为在合作型政策网络中，有七种结构特征：一是代表性或多样性。利益相关者的代表性、多样性或异质性更有助于合作的形成，而参加者的同质性并不一定能够达成协作。只要利益相关者对合作的内容感兴趣，同时他们之间又有着多样化的特征，就有可能达成协作。二是互惠性。合作关系的互惠性是政策网络成员间达成合作的重要因素之一。每一个参与者都不仅仅想在合作网络中获得收益，更为重要的是想要通过合作更好地完成共同的目标。三是水平权力结构。合作网络中分权程度越大，就意味着成员间越能平等地交流和互动，从而增加他们支持合作的意愿。四是嵌入性。嵌入理论认为人们做出选择是基于过去的合作经验，并且尤其倾向于与他们信任的成员构建互动关系。交易行为深深地嵌在社会网络之中，并且由人们之间的互动而产生的信任有助于阻止不法行为。合作契约或合同在公共部门比在私营部门更为常见，因此，大量的交易行为从原来的（信任的）合作者中产生。在合作型政策网络中，不能确定嵌入性是否会随着时间的推移而产生多重的、重合的关系。然而，如果这是真的，那么就会说明一个协作型政策网络怎样能够对其他政策产生超溢效果（spillover effects）。五是信任和关系的正式程度。网络关系可以表现为不同程度的关系形式，从正式的合同、调控指南、程序步骤，到非正式交换等。网络关系的正式程度可以影响合作型关系网络中信任的程度。有学者认为，随着网络参与者之间信任的发展，他们之间关系的正式程度便会减退，导致我们所说的“熟悉培养了信任”。与此相反，有的学者认为只有正式的合作关系才能够保持合作的永久。尽管正式关系一开始会保持相对稳定，但这并不排除非正式关系在网络关系中的作用。在合作型网络关系中，是否会使用更多的正式合同，不同部门的合作者的互动是否会随着他们关系正式程度的提高而提高，随着关系正式程度的降低而降低，这些问题还有待考察。当然，合作型网络关系中成员间信任的考察是基于他们之间的可靠性、使命的一致性，以及透明的沟通和交流。六是参与式决策。参与式决策是参与式民主的重要组成部分，它代表所有与政策议题相关的多重利益相关者的利益和需求。这一过程要求较高的透明度和公平性。在合作型政策网络中，透明度和公平性的要求可以通过具有决策权力的政策网络成员与其他网络成员对决策者是否透明和公平的感知的相互关系来体现，也就是通过认知社会结构（cognitive social structure）来体现。认知社会结构提供了有关每个网络成员对其他成员感知的信息，即网络成员怎样与其他成员建立关系的感知。七是合作式领导。在合作型政策网络中，领导的职位往往是利益相关者共享的，并且有时是在利益相关者间轮流担任的。在一些情况下，会形成一个很集中的领导结构；在另一些情况下，则会形成很多种领导职位。在合作型政策网络中，领导应当代表公平，也就是说，领导应当是由网络中相似的成员来担任的。领导人员的选择，不是基于他们拥有最大的财政影响力或拥有最大的合法性，而是基于他们与网络中相似数量、类型的利益相关者间的联系。因此，利益相关者中那些“结构上相当的”，即那些与其他成员有着相似或相等数量关系的利益相关者将会占据网络中的领导者的位置。
对于这一新的研究领域，国内学者通过梳理相关研究成果指出，作为一种新的治理模式，网络治理形成了行动者中心制度主义和管理复杂网络两种流派。网络治理致力于实现主体间良性互动和互利互补的合作，而网络治理的关键机制是信任机制和价值协同、信息共享协调机制。[7]还有学者认为，网络治理能够推进政府治理的社会化和扁平化，有利于转变政府职能，促进公共服务的整合。[8]更有学者把网络治理定义为“在一定的框架和合约规定下，地方政府通过行政授权、购买服务等合作方式与其他非政府部门（包括企业组织、社会团体、公民个人等）一起为实现公共利益最优化而采取的协同行动”[9]。随着研究的推进，学者们也开始将网络治理应用到对都市圈的研究当中，他们认为网络化治理模式不仅对以政府和市场为主导的都市群治理模式提出了质疑和反思，还为治理中国都市群发展过程中出现的管理体制问题、城市政府之间的关系问题提供了新视角。当前网络治理关系正逐步在我国的都市群范围内形成，“各成员城市政府及其职能部门与市场组织和社会组织共同形成了一个全方位、多层次的综合性网络治理关系”[10]。当然，这一网络治理模式还处于发展初期，对网络的监督与绩效评估机制的完善是非常必要的。
近来，有关网络治理机制在流域治理中的应用的讨论也较为突出。有学者认为，由于网络治理机制比科层机制更灵活，比市场机制更稳定，比自治化机制更适用，因而从科层机制向网络机制演进，是我国流域治理机制创新的路径选择，流域网络治理机制的基本框架是中央—地方多层级治理和政府—企业—社会伙伴治理的有机结合。[11]在环境治理中，政府与企业通过公共自愿计划、单边协议和谈判协议三种形式，形成伙伴治理机制，这一伙伴治理机制是环境治理中科层制和市场机制的重要补充。因此，地方政府应当积极实施激励性优惠政策，强化企业社会责任，分层次推进企业的自愿性环境行动。[12]还有学者在府际关系网络理论的基础上,提出建立由流域管理机构主导的流域协作机制,即在流域管理机构、地方政府和国家职能部门之间形成事权清晰、平等协商、分工负责的管理体制。[13]另外，在跨域公共危机治理过程中，有学者指出，由于“脱域”公共危机的发生会导致区域性社会运作机制中断，因此，以“网络式”的区域公共管理体制作为平台，整合纵向和横向政府系统内资源，聚集政府系统外的市场和社会资源，能够实现对“脱域”公共危机的有效治理。[14]
因此，以复杂性治理网络为主导的都市圈治理范式从复杂网络的角度开展都市圈协作治理的研究，其所形成的网络治理机制是本书分析都市圈整体性协作治理机制的重要来源之一。
注释
[1]［美］斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，17页，北京，北京大学出版社，2008。
[2]同上书，21页。
[3]Richard C.Feiock and John T.Scholz, SelfOrganizing Federalism: Collaborative Mechanisms to Mitigate Institutional Collective Action Dilemmas, New York: Cambridge University Press, 2010, pp.3-6.
[4]Annette Steinacker,“Game Theoretic Models of Metropolitan Cooperation,”in Richard C.Feiock(ed.), Metropolitan Governance: Conflict, Competition, and Cooperation, Washington, DC: Georgetown University Press, 2004, pp.48-51.
[5]Kelly LeRoux, Paul W.Brandenburger and Sanjay K.Pandey, “Interlocal Service Cooperation in U.S.Cities: A Social Network Explanation,” Public Administration Review, Vol.70, No.2, 2010.
[6]Peter deLeon and Danielle Varda, “Toward a Theory of Collaborative Policy Networks: Identifying Structural Tendencies,” The Policy Studies Journal, Vol.37, No.1, 2009.
[7]参见鄞益奋：《网络治理：公共管理的新框架》，载《公共管理学报》，2007（1）。
[8]参见诸大建、李中政：《网络治理视角下的公共服务整合初探》，载《中国行政管理》，2007（8）。
[9]姚引良、刘波、汪应洛：《地方政府网络治理与和谐社会构建的理论探讨》，载《中国行政管理》，2009（11）。
[10]于刚强、蔡立辉：《中国都市群网络化治理模式研究》，载《中国行政管理》，2011（6）。
[11]参见黎元生、胡熠：《从科层到网络：流域治理机制创新的路径选择》，载《福州党校学报》，2010（2）。
[12]参见胡熠：《环境保护中政府与企业伙伴治理机制》，载《行政论坛》，2008（4）。
[13]参见邢华：《水资源管理协作机制观察：流域与行政区域分工》，载《改革》，2011（5）。
[14]参见沈承诚、金太军：《“脱域”公共危机治理与区域公共管理体制创新》，载《江海学刊》，2011（1）。