三、以整体性治理为主导的政府间协作理论
作为一种继新公共管理之后的新的政府治理途径，整体性治理在区域协作治理方面的应用是公共管理学的新兴研究领域。整体性治理（holistic governance）是整体主义（holism）思维的再度回归。[1]“整体主义”是与“个体主义”相对立的观点，它来源于19世纪法国社会思想家迪尔凯姆（Emile Durkheim）对社会学研究方法的阐述。20世纪以来，整体主义所采用的整体模型逐渐成为社会科学研究中一个被广泛应用的重要方法。进入21世纪，由于新公共管理造成的公共领域日益严重的“碎片化”问题，整体主义观点重新受到关注。2002年，英国学者佩里·希克斯等人正式提出整体性治理这一概念。[2]
国外整体性治理的研究经历了从“整体政府”到“整体性治理”的发展历程。就“整体政府”而言：它是针对解决政府各部门在提供公共服务时存在的行政壁垒而提出的，强调在不同政府部门及其职能之间建立横向的整合与联系。希克斯、克里斯托弗·波利特（Christopher Pollitt）等学者对政府部门功能的整合、政府行为的组合协同，以及政府提供公共服务的完整性等方面进行了深入的研究。[3]与此同时，一些发达国家也掀起了“整体政府”改革的实践浪潮。随着网络和信息技术的发展以及公共部门日益严重的“碎片化”问题，希克斯等人提出了“整体性治理”理论。[4]该理论以协作、整合、“跨界性”为特征，关注整体利益，强调政府在进行公共事务治理时不仅要对政府内部各部门的机构与功能进行整合，而且要促使政府与政府之间，政府、私营部门和非营利组织之间进行协作，从而形成一种整体性治理网络。此外，英国学者帕特里克·邓利维（Patrick Dunleavy）等人也指出，数字时代的治理应当以公共服务的重新整合为核心，强调整体的、协同的决策方式。[5]
希克斯认为政府在整体性治理中需要整合的维度包括三个方面（见图1—3）。一是不同或相同治理层级的整合，如地方政府部门间的整合、中央政府与地方政府部门之间的整合、地方政府机构与欧盟委员会各署特别项目之间的整合，或者一国地方贸易标准局官员与国家贸易标准局官员甚至与全球范围的贸易标准机构人员之间的整合，抑或国家环境或信息保护组织在全球层级内的整合；二是功能的整合，即政府内部功能的整合，这一整合既可以是一个政府机构功能的整合，也可以是多个功能性机构之间的整合，如仅仅是卫生与社会保障部门内的整合，或为了城市的重建多个部门都参与到整合之中；三是公私部门之间的整合，公共部门为了更好地提供服务，会采用合同外包、行政法人化、民营化等形式而与非营利组织和私营部门建立合作关系。
图1—3 整体性治理的三个整合维度
因此，整体性治理强调三个方面的整合，一是不同层级政府间和相同层级政府间的整合；二是政府各部门功能的整合；三是公共部门与私营部门和非营利组织的整合。由于整体性治理理论以协作、整合、“跨界性”为特征，强调区域治理中的跨部门协作，关注区域内政府之间、政府和其他社会参与主体之间的合作机制的形成，进而关注整体利益，因而在都市圈地方政府协作治理中发挥着重要的作用。
国内对整体性治理的研究尚处于起步阶段。“整体性治理”是对“holistic governance”的对应翻译，“整体政府”（holistic government，the wholeofgovernment）、“协同政府”（joinedup government）、“跨部门协作”（crossagency collaboration）等也是与整体性治理相关的概念。国内的研究主要集中在借鉴西方整体性治理的理论和方法，对政府部门内部协同、跨部门协作等方面进行研究。[6]目前，整体性治理理论在区域治理方面的应用是公共管理学的新兴研究领域。台湾有学者把“整体性治理”翻译为“全观型治理”，认为全观型治理的境界必须建立在三项主要策略之上，即绵密而精细的信息体系、组织体系和人事行政体系。[7]整体性治理体现的是跨区域性的特点，北美自由贸易区和欧洲联盟的成长就体现了国内治理形态必须兼顾跨区域性、全球性公共治理的趋势。国内有学者认为，整体性治理在关注政府内部协调机制的同时，应尝试创建府际协商平台以及区域合作机制，并以此为基础构建政府间的治理网络，以及政府与其他社会主体，如非政府组织和私营部门，共同管理社会公共事务的治理网络。[8]
值得一提的是，我国多位学者分析了整体性治理与网络治理的相同与不同之处。学者们指出，整体性治理与网络治理都试图在继承新公共管理理论的基础上，对其作进一步的修正和发展。它们在运行机制上是相同的，即都强调实现政府与其他社会主体对公共事务的合作共治，以更加迅速、高效地回应社会公众的公共服务需求。二者在追求的目标效果上也是一致的，它们都强调通过赋予内部各执行主体一定的自主权来提高政府的绩效，同时又力图避免过度分散和协调失灵。二者都追求在改善公共服务的目标、推进公共服务市场化和民营化的同时，坚持公共服务的大众性和公益性。[9]因而，它们彼此依赖，相互促进。然而，整体性治理与网络治理在理论渊源上是不同的，整体性治理的理论与方法基础是整体主义和新公共服务理论，所以是一种新迪尔凯姆路径；网络治理理论则是在继承了制度经济学理论、管理学自组织理论、治理理论，以及企业网络治理理论等的基础上而形成的多种具体的治理模式。[10]二者的侧重点也不尽相同。整体性治理理论主要讲求“内修”，强调针对政府部门内部的“碎片化”问题进行有效的改善和治理，使不同层级政府之间和政府各部门之间能够实现协调统一和高效运转；网络治理更看重“外联”，研究的范围更广，既关注政府内部各利益群体形成的治理网络的绩效，更强调政府、市场和社会的良性互动，突出公共服务的治理网络。[11]
也有学者开始从整体性治理的全新视角，诠释我国大都市区治理的趋势和未来的模式。例如，有学者提出作为政府协作治理的重要形式，整体性治理在区域政府协作治理中发挥着重要的作用，因此，需要在整体性治理模式、协调机制、信任机制和监控机制等方面加强努力。[12]还有学者认为跨界污染事件频频发生，反映了单一行政区污染治理方式与环境污染外部性特点之间的矛盾，环境污染问题无法由某一地方政府独立解决，需要建立跨地域、跨流域的有效治理机制和地方政府的合作机制来解决跨区域的环境问题。[13]再如，有学者认为整体性治理理论所主张的地方政府间的协作和整合成为促进大都市区跨界公共事务治理的重要方式，由跨区域整体性合作组织、上一级政府、各个地方政府、非营利组织以及私营部门共同组成的大都市区地方政府跨界公共事务整体性治理模式，对实现我国京津冀等大都市区跨界公共事务的有效治理具有重要的意义。[14]
综上所述，已有的文献已经从不同的层面和视角涉及都市圈地方政府协作方面的介绍和研究，形成了初步的研究框架，具有一定的实践意义和学术价值。然而，这些文献尚未从整体性治理的角度出发，系统研究以政府为主导的，由都市圈各级政府、私营部门和非营利组织共同构成的协作治理模式，而这一模式恰恰是当前都市圈地方政府在解决区域协调问题时所急需的。另外，对于我国当前都市圈地方政府的协作模式来说，区域内整体性合作组织和协作治理机制的构建都显得尤为重要，而在这一方面的分析和研究也尚待深入。因此，本书将“以区域多方协作为主导的都市圈治理理论”作为重要的研究依据，将“以复杂性治理网络为主导的都市圈治理理论”所形成的治理机制作为重要的文献来源，着重从“整体性治理”的角度，分析、回应和解决都市圈地方政府在跨界公共事务协作方面的问题，研究都市圈地方政府整体性协作治理机制的运转和整体性协作组织的构建，探讨适应包容性发展的都市圈整体性协作治理之模式。
注释
[1]参见李瑞昌：《公共治理转型：整体主义复兴》，载《江苏行政学院学报》，2009（4）。
[2]Perri 6, Diana Leat, Kimberly Seltzer and Gerry Stoker, Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda, New York: Palgrave, 2002.
[3]Perri 6, Governing in the Round: Strategies for Holistic Government, London: Demos, 1999；Christopher Pollitt, “Joinedup Government: A Survey,” Political Studies Review, Vol.1, No.1, 2003.
[4]Perri 6, Diana Leat, Kimberly Seltzer and Gerry Stoker, Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda, New York: Palgrave, 2002.
[5]Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow and Jane Tinkler, “New Public Management Is Dead—Long Live DigitalEra Governance,” Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.16, No.3, 2006；Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow and Jane Tinkler, Digital Era Governance: IT Corporations, the State, and EGovernment, Oxford：Oxford University Press, 2006.
[6]参见周志忍、蒋敏娟：《整体政府下的政策协同：理论与发达国家的当代实践》，载《国家行政学院学报》，2010（6）；竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，载《中国行政管理》，2008（10）。）
[7]参见彭锦鹏：《全观型治理：理论与制度化策略》，载《政治科学论丛》（台湾，2005（23）。
[8]参见刘波、王力立、姚引良：《整体性治理与网络治理的比较研究》，载《经济社会体制比较》，2011（5）。
[9]参见刘波、王力立、姚引良：《整体性治理与网络治理的比较研究》，载《经济社会体制比较》，2011（5）。
[10]参见姚引良、刘波、汪应洛：《网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示》，载《人文杂志》，2010（1）。
[11]参见刘波、王力立、姚引良：《整体性治理与网络治理的比较研究》，载《经济社会体制比较》，2011（5）。
[12]参见高建华：《区域公共管理视域下的整体性治理：跨界治理的一个分析框架》，载《中国行政管理》，2010（11）。
[13]参见杨妍、孙涛：《跨区域环境治理与地方政府合作机制研究》，载《中国行政管理》，2009（1）。
[14]参见崔晶：《区域地方政府跨界公共事务整体性治理模式研究：以京津冀都市圈为例》，载《政治学研究》，2012（2）。