二 户籍制度变迁

改革开放以来至20世纪末，户籍制度的松动、允许劳动力从农村向城市的流动是逐步展开的，并且伴随政策反复。这期间大致经历了以下几个阶段（参见白南生等，2002；宋晓梧，2017）。

1979～1983年是控制流动阶段。采取的措施主要包括加强户籍和粮食管理、严格控制从农村招工、对农村剩余劳动力就地安置等。1980年曾出现第一次重大调整，将“农转非”的控制指标由不超过农业人口的0.15%提高到0.2%。但1981年下发的《国务院关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》又指出，非农业人口的大量增加和当前我国农业提供商品粮、副食品的能力以及城市的负担能力都很不适应，为此要引导农村多余劳动力在乡村搞多种经营，不要只往城市里挤。

1984～1988年是允许流动阶段。1984年下发的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》规定，凡申请到集镇（县以下集镇，不含县城关镇）务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所、有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为“非农业人口”。自理口粮户口的实施是户籍制度的一项重大改革突破，是户籍制度改革的第一个规范性的政策规定，打破了几十年来的二元户籍制度的缺口。尽管自理口粮户口并非正式的城镇户口，但它使一直被固定在土地上的农民有了改变自己职业和生活住所的可能。随着人口流动渐成规模，1985年公安部印发了《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》《寄住证》和旅客住宿登记证相结合的登记管理办法，初步建立了对暂住人口的管理。1985年全国人大常委会还颁布实施了《中华人民共和国居民身份证条例》，该条例规定凡16周岁以上的中华人民共和国公民，均要申领居民身份证。居民身份证取代了户口本和介绍信的烦琐，是户籍制度的重大变革之一。

1989～1991年是控制盲目流动阶段。由于农民大规模流动带来的交通运输、社会治安等方面的负面效应，以及整顿经济秩序造成的城市和乡镇企业新增就业机会的减少，政府对农村劳动力流动政策进行了局部调整，主要措施包括严格控制“农转非”过快增长、建立临时务工许可证和就业登记制度、重点清退来自农村的计划用工等。1989年下发的《国务院关于严格控制“农转非”过快增长的通知》和1990年下发的《国务院办公厅转发国家计委等部门关于“农转非”政策管理工作分工意见报告的通知》，指出必须加强对“农转非”的宏观控制管理，使其增长的速度规模与国民经济的发展相适应，“农转非”指标再次压缩到0.15%。

从1992年开始，政策转向鼓励、引导和实行宏观调控下的有序流动。为了解决劳动力跨地区流动带来的一系列问题，1993年劳动部对实现“农村劳动力跨地区流动有序化”进行了部署，力图在全国范围内建立起农村劳动力跨地区流动的基本制度，包括大、中城市各类企业用工管理和监察制度、劳动力市场规范、劳动力输入输出的管理和服务制度、异地就业劳动者的权益保障等。1994年劳动部颁布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》规定了跨省招收农村劳动力及农村劳动力跨省流动就业的条件和需要办理的手续，主要做法是严格证卡管理、控制流动规模、保障社会治安，按照行政区划和部门层层落实。1995年下发的《劳动部关于抓紧落实流动就业凭证管理制度的通知》要求各地尽快建立有关核发流动就业证和凭证管理、服务的各项配套制度，这标志着流动就业凭证管理制度逐步建立。

虽然城乡人口流动放开了，但“农转非”等户口迁移却未放开。造成的结果就是，“事实上的”城镇人口与“法理上的”城镇人口相差甚大，前者是居住在城镇的所有人，而后者是居住在城镇并且拥有城镇户口的那些人。根据全国人口普查数据计算得到的图1-1显示，1982年两类城镇人口所占比重相差不大；但在这之后，“事实上的”城镇人口由于人口流动的放开而迅速攀升，而“法理上的”城镇人口却由于户口迁移的限制而增长缓慢。两者之差，正是数量庞大的“流动人口”。

图1-1 “事实上的”城镇人口与“法理上的”城镇人口（1982～2005年）

资料来源：Wu（2011）。

21世纪以来，我国逐步形成全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件、严格控制特大城市人口规模的政策基调。2000年，《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》规定：“凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口。”2014年，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》首次提出“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能”，意味着不再依据户口性质统计农业人口与非农业人口，改为根据户口登记地的城乡地域属性划分统计城镇户籍人口和农村户籍人口。