全国水土保持规划（2015—2030年）

（水利部水利水电规划设计总院　北京）

摘　要：面对我国水土流失的严重状况，根据新形势新要求，编制完成了《全国水土保持规划（2015—2030年）》，规划解决了全国水土保持区划、国家级水土流失重点防治区划分、水土保持需求与目标任务确定、重点项目安排、海量数据分析等关键技术难题，提出了提升防治水平、强化薄弱环节的总体设计，在区划制定、重点防治区划分、目标确定、方略格局、技术体系、手段方法等方面取得突破，已经国务院批复实施，标志着我国水土保持工作进入了规划引领、科学防治的新阶段。

关键词：水土保持；规划；区划；预防；治理

1　项目概况

1.1　项目背景

水土资源是人类赖以生存和发展的物质基础。水土流失是我国重大的环境问题。目前我国水土流失面积尚有294.91万km2，占我国陆地面积的30.7％，我国仍有2973万hm2坡耕地和96万条侵蚀沟亟待治理。严重的水土流失导致水土资源破坏、生态环境恶化、自然灾害加剧，威胁国家生态安全、防洪安全、饮水安全和粮食安全，是我国经济社会可持续发展的突出制约因素。

水土保持是生态文明建设的重要内容。近几年来，党中央、国务院就建设生态文明社会做出了一系列重大战略部署，对水土保持提出了新要求，同时随着我国经济快速发展，人民群众对生态改善的需求也日益迫切。2011年，修订后的《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）正式实施，全面强化了水土保持规划的法律地位，明确要求县级以上人民政府水行政主管部门应会同有关部门编制水土保持规划，并报同级人民政府批准。同时，《水土保持法》中的一系列规定要求，也需要通过制定规划有步骤、有计划地加以细化和落实。深入贯彻《水土保持法》，全面落实党中央、国务院关于生态文明建设的一系列决策部署，迫切需要进一步加强水土保持顶层设计，在国家层面制定一部综合性、系统性、战略性的全国水土保持规划。

1.2　项目组织与编制

2010年12月，水利部批复《全国水土保持规划项目任务书》（水规计〔2010〕540号）。2011年3月，水利部会同国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、环境保护部、农业部、国家林业局等部门，成立了规划编制工作领导小组，下设办公室，并于同年5月印发《关于开展全国水土保持规划编制工作的通知》，正式启动规划编制工作。

规划编制工作由水利部组织协调，水利部水利水电规划设计总院（以下简称“水规总院”）为技术总负责单位，水利部七大流域机构协作，各省（自治区、直辖市）水行政主管部门配合，水利部水土保持监测中心、水土保持植物开发管理中心、水土保持生态工程技术研究中心，国际泥沙研究培训中心等单位承担了有关专题和研究工作。同时，为提高规划质量，水利部成立了规划编制工作技术咨询专家组，专家组由中国科学院、中国工程院、高等院校、科研院所、有关部门和流域机构等单位的21名专家组成。

规划编制历时4年，分为3个阶段。一是区划阶段，水规总院会同相关单位，提出了全国水土保持三级区划成果，2012年7月通过专家审查，同年11月由水利部印发试行。二是规划阶段，在区划、调研及技术讨论的基础上，水规总院编制完成《全国水土保持规划技术大纲》，并于2013年4月通过专家审查。制定《国家级水土流失重点防治区复核划分技术导则》并完成了复核划分工作，其成果于2013年7月通过专家审查。2013年11月，水规总院完成了《全国水土保持规划》（咨询稿）的起草工作。12月，技术咨询专家组对《全国水土保持规划》（咨询稿）进行了咨询，规划编制工作领导小组相关部委代表参加。根据咨询意见，编制组对《全国水土保持规划》（咨询稿）进行了修改完善。三是审查报批阶段，2014年5月，水利部组织召开全国水土保持规划专家审查会议，专家组由孙鸿烈院士任组长，规划编制工作领导小组相关部委代表及技术咨询专家组成员组成。会议认为：规划编制思路清晰，技术路线正确，内容全面，重点突出，可以指导今后一个时期我国的水土保持工作。修改完善后的规划报告在充分征求中央和国务院16个部门以及公众意见的基础上，经国家发展和改革委员会、财政部等六部（委、局）会签，2015年8月，《全国水土保持规划（2015—2030年）》正式上报国务院。

2015年10月，《全国水土保持规划（2015—2030年）》（以下简称《规划》）获国务院批复（国函〔2015〕160号）；2015年12月由水利部、国家发展和改革委员会、财政部等七部（委、局）联合印发。

2　项目特点及关键技术

2.1　主要内容

本次规划范围为全国31个省（自治区、直辖市），不包括港澳台地区。规划基准年为2015年，近期水平年为2020年，远期水平年为2030年。规划是中华人民共和国成立60多年来首次“自上而下”和“自下而上”相结合、系统开展的国家水土保持综合规划。主要包括以下内容：

（1）系统分析了我国水土流失及其防治现状，全面总结了水土保持经验和成效，提出了新时期面临的挑战和存在的突出问题。

（2）通过区划理论研究，构建全国水土保持区划三级分区体系及分级指标体系，明确区划技术方法，开展三级区水土保持功能评价，形成了系统完整、界线明晰、内容科学合理的全国水土保持区划，全国共划分8个一级区、40个二级区、115个三级区（不含港澳台地区）。

（3）在2006年水利部《关于划分国家级水土流失重点防治区的公告》的基础上，根据全国主体功能区规划确定的重要生态功能区和生态安全战略格局以及水土保持功能，提出了国家级水土流失重点预防区和重点治理区复核划分原则、指标、方法和成果，共划分23个国家级水土流失重点预防区，17个国家级水土流失重点治理区。

（4）开发形成了全国水土保持规划协作平台，实现了数据在线上报入库、地理信息提取、数据分析计算、远程协同规划、图形模拟显示等多种功能，提高了规划编制工作精度和效率。

（5）通过现状评价、需求分析，确定了我国近远期全国水土保持规划的目标任务，以国家主体功能区规划为重要依据，综合分析水土流失防治现状和趋势、水土保持功能的维护和提高需求，提出全国水土流失防治的战略格局，以及预防、治理和综合监管组成的总体方略；构建“六带六片”水土流失防治战略空间格局；以全国水土保持区划为基础，按8个一级区、40个二级区提出水土保持区域布局，以115个三级区为基础研究了不同区域的功能分布，提出了基于功能的水土保持防治途径与技术体系和措施配置，为预防保护、综合治理和综合监管规划奠定了坚实基础。

（6）研究明确了全国预防保护的范围、对象和措施体系，遵循“大预防、小治理”“集中连片、以重点预防区为主兼顾其他”的原则，规划重要江河源头区、重要水源地和北方水蚀风蚀交错区3个重点预防项目。

（7）研究明确了全国水土流失综合治理的范围、对象和措施体系，以国家级水土流失重点治理区为主要范围，统筹正在实施的水土保持等生态重点工程，考虑“老少边穷”等治理需求迫切、集中连片、水土流失治理程度较低的地区，确定重点区域水土流失综合治理、坡耕地水土流失综合治理、侵蚀沟综合治理以及水土流失综合治理示范区建设4个重点项目。

（8）贯彻落实水土保持法，以提升政府公共服务及社会管理能力为目标，提出了由监督管理、动态监测、能力建设构成的水土保持综合监管体系及其内容和重点。

（9）从加强组织领导、健全法规体系、加大投入力度、创新体制机制、依靠科技进步、强化宣传教育六个方面提出了规划实施的保障措施。

2.2　解决的关键技术难题

（1）完成全国水土保持区划。我国区域自然条件和社会经济条件差异大，水土流失分布范围广、形式多样、强度不等、程度不一，且经济发展不平衡导致区域水土资源开发、利用、保护的需求不尽相同，开展全国水土保持规划，必须因地制宜、分区防治，以明确的区划为基础。通过对全国层面水土保持相关分区（区划）研究成果的回顾和分析，以往全国层面分区方案多为研究性质，并存在分级体系不尽统一、空间划分相对模糊、分区界线不尽明晰、成果表述相对简单等不足，难以满足全国层面水土保持规划和工作的需要。《规划》收集处理区划需要的海量数据，确定了合理的区划分级体系、指标体系和方法，科学合理高效完成全国水土保持区划，解决了关键难题。

（2）科学确定国家级水土流失重点防治区。新修订的《水土保持法》中，水土流失重点预防区和重点治理区划分内容和条件产生了较大变化，并明确规定规划应当在水土流失重点预防区和重点治理区划定的基础上进行编制。《规划》明确了水土流失重点预防区和重点治理区划分与原“重点预防保护、重点治理和重点监督区”划分的关系；明确了水土流失重点预防区和重点治理区的内涵和定义；协调全国主体功能区规划，明确了划分原则，制定划分体系与指标、划分标准和方法，科学划定了国家级水土流失重点预防区和重点治理区。

（3）科学合理衔接水土保持需求与目标任务。经过60多年长期不懈的努力，水土流失防治取得了显著成效，水土流失情况也发生了变化，并且随着经济社会发展和综合国力的提升，水土保持作为生态文明建设的重要组成部分，面临着一系列机遇和挑战。《规划》在新形势下，根据保护与合理利用水土资源，改善农业生产和农村生活条件，改善生态和人居环境对水土保持的需求，衔接了国务院批复的《全国生态环境建设规划（1999—2050年）》和《全国生态保护与建设规划（2013—2020年）》，协调各相关部门，依据第一次全国水利普查成果（2011年），合理确定了适宜治理的水蚀和风蚀面积，确定了需要预防保护的区域，科学论证确定了规划目标任务，解决了规划的核心难题。

（4）合理安排国家水土保持重点项目。1983年我国开始实施国家水土保持重点治理工程，之后陆续启动了珠江上游南北盘江、东北黑土区、坡耕地综合治理试点等项目，重点项目多以区域性质和试点性质为主，没有形成层次结构合理的项目体系，本次规划合理分析了项目实施范围、对象，明确项目安排的原则，建立了预防项目与治理项目相结合、面上项目和专项项目相结合、综合治理和重点示范相结合的项目体系。

（5）高效处理分析海量基础数据。《规划》以县级行政区为基本单元，收集和调查的数据量巨大，除第一次全国水利普查成果（2011年）的水土流失及水土保持现状资料外，还需要收集全国31个省（自治区、直辖市）2860个县级行政区的自然资源、社会经济、土地利用、相关规划等资料，分析提取行政区划、基础地理、专题信息等数据。仅通过上报获取的数据就达5大类114项指标的数据，合计达37万多个。本次规划按区域高效分析融合海量数据，建立了数据与区划、重点防治区、规划目标规模、项目布局的空间关系，解决了数据分析难题，提高了编制效率。

2.3　规划先进性

（1）基础创新：首次完成系统完整、界线明晰、内容科学合理的全国水土保持区划，创新提出水土保持功能，以基于水土保持功能的区划作为规划的科学基础和根本支撑，实现了《规划》在基础工作和功能导向方面的突破。

结合我国自然、经济社会和水土流失特点，为实现水土保持“因地制宜、分区防治”，《规划》首次系统建立了由区划定义、定位、特点、理论基础、基本原则等构成的水土保持区划理论，构建了完整的全国水土保持区划技术体系，确立了全国水土保持区划三级分区体系，并构建了自然、经济社会、水土流失及水土保持等多因子多层次分级区划指标体系；首次提出水土保持功能的概念、类型和评价方法，以及基于功能维护和提高的水土流失防治途径和技术体系，并将水土保持功能评价应用于三级区，基于水土保持功能的维护和提高确定各三级区水土流失防治途径和技术体系，为确定分区水土保持主要工作方向提供支持；以县级行政区为区划基本单元，首次提出我国完整的三级区划成果，全国共划分为8个一级区、41个二级区、117个三级区（含港澳台地区），明确了水土保持区划各级区域范围和基本情况，提出了一级区防治方略、二级区区域布局，以及基于水土保持功能的三级区防治途径与技术体系。全国水土保持区划支撑了《规划》以水土保持功能的维护和提高为需求的防治方略、总体布局、国家级水土流失重点预防区和重点治理区划分、项目布局等重要内容，是全国水土保持规划的基础支撑和重要组成部分，同时也成为编制各级各类水土保持规划、拟定生产建设项目水土流失监管及防治措施、构建水土保持生态建设项目措施体系、实施水土流失综合防治工程的重要指导和技术依据。

（2）格局创新：以全国水土保持区划和基于水土保持功能的需求分析为基础，明确了近远期目标任务，建立我国中长期预防、治理、综合监管三大水土保持总体方略，“六带六片”水土流失防治战略空间格局，八大水土流失分区防治格局，实现了《规划》在战略格局方面的突破。

立足于区划的水土保持功能理论，《规划》在确定目标和任务方面，实现了水土流失防治部署由以区域水土流失类型、强度和面积为依据，到以维护和提高区域水土保持功能为依据的重大战略转变。《规划》采用第一次全国水利普查、第二次全国土地调查、第八次全国森林资源清查等最新普查和统计数据，以区划为基础，紧紧围绕区域水土保持功能的维护和提高，综合经济社会发展新的形势和要求，从改善农业生产条件和推动农村发展、改善生态系统与维护生态安全、促进江河治理与减轻山洪灾害、保障饮用水安全与改善人居环境四大方面深入开展水土保持需求分析。结合发达国家水土保持与生态建设历程和经验，考虑水土保持工作的长期性、反复性和艰巨性，《规划》确定到2030年水土流失防治任务的总体安排是：对存在水土流失潜在危险的区域全面实施预防保护，重点是林草覆盖率较高的江河源区、重要水源地以及生态脆弱的水蚀风蚀交错区；对全国现状适宜治理的水土流失区域进行系统全面治理，重点是对以土壤保持、蓄水保水、拦沙减沙为主导基础功能的区域进行综合治理，对坡耕地和侵蚀沟进行专项治理。据此，《规划》遵循《全国主体功能区规划》，落实国土空间布局要求，与《全国生态环境建设规划》《全国生态保护与建设规划》相衔接，结合全国水土流失现状和水土保持情况，确定《规划》目标和任务。鉴于水土保持涉及诸多行业和部门，《规划》目标和任务涵盖所有业务部门和领域，并提出分区防治总体方略、区域布局和措施要求；在重点预防和治理项目安排上，突出水利水保部门承担的防治任务和建设规模。《规划》目标和任务拟定时，与有关部门规划中天然林保护、退耕还林还草、草原保护建设、保护性耕作推广、土地整治、城镇建设、城乡统筹发展等相关水土保持内容进行了协调，保证了与各相关规划之间生态建设与保护目标任务的一致性。

（3）防治体系创新：复核划分国家级水土流失重点预防区和重点治理区，提出基于水土保持功能的预防保护和综合治理措施体系，构建了3个重点预防和4个重点治理项目组成的重点项目体系，实现了《规划》在技术体系和分层次、点面结合项目体系方面的突破。

开展国家级“两区”划分，其目的是确定国家层面开展预防和治理工作的重点区域。2011年《水土保持法》修订后，2006年水利部公告的国家级水土流失重点预防保护区、监督区和治理区划分成果已无法适应实际工作需要。《规划》贯彻落实修订《水土保持法》，以目标为导向，制定了复核划分技术导则，明确“两区”划分的基本单元是县级行政区，明确了水土流失重点预防区和重点治理区的内涵和定义，制定“两区”划分体系、指标和方法，按八个一级区分区确定“两区”划分标准。《规划》共划分国家级水土流失重点预防区23个，涉及460个县级行政单位，重点预防面积43.92万km2；国家级水土流失重点治理区17个，涉及631个县级行政单位，重点治理面积49.44万km2。国家级“两区”复核划分成果纳入《规划》并取得国务院批复，填补了水土保持工作领域的空白，成为中央和各级财政安排水土保持投资的重要依据，也为开展水土保持监督管理、监测以及实施水土保持目标责任制和考核奖惩制度提供了重要支撑。

《规划》以国家级水土流失重点预防区和重点治理区复核划分成果为基础，以最急需保护、最需要治理的区域为重点，统筹协调，系统梳理并确定了一批重点预防和重点治理项目。重点预防项目遵循“大预防、小治理”“集中连片、以国家级水土流失重点预防区为主兼顾其他”的原则，确定重要江河源头区、重要水源地、水蚀风蚀交错区3个重点预防项目，侧重于区域水源涵养、水质维护、生态维护、防风固沙、农田防护等功能的维护和提高。重点治理项目以国家级水土流失重点治理区为主要范围，充分考虑水土流失现状及老少边穷等地区的治理需求，统筹兼顾正在实施的重点治理工程，确定重点区域、坡耕地、侵蚀沟水土流失综合治理和水土流失综合治理示范区建设4个重点项目，侧重于区域土壤保持、蓄水保水、拦沙减沙、防灾减灾等功能的维护和提高。重点项目拟定既考虑了多年以来持续实施的水土保持重点项目情况，又根据经济社会发展态势和水土保持需求分析适度前瞻，贯彻预防为主、保护优先方针，首次在国家层面确立了水土流失重点预防项目，加强综合治理项目示范，构建形成预防与治理项目相结合、面上和专项项目相结合、综合治理和重点示范相结合的项目体系。

（4）综合监管体系创新：依据《水土保持法》，充分把握简政放权、转变政府职能、目标责任考核等对水土保持提出的新要求，系统构建了以水土保持监督管理制度建设、动态监测、能力建设为核心的综合监管体系，实现了《规划》在监督管理方面的突破。

经过多年的发展，水土保持政策法规、管理机构、宣传教育和社会服务体系从无到有，不断完善。但与水土保持法赋予水行政主管部门的工作职能相比、与建立社会主义法治国家的要求相比，与全社会对加强政府治理能力的要求相比、与国家加快水土流失防治步伐的要求相比，还有很大的差距。《规划》围绕《水土保持法》的贯彻实施，重点从以下三个方面入手强化监管，提高水土流失防治水平和效益，逐步使水土保持监管能力与国家生态文明建设要求相适应。一是健全法规体系，严格依法行政。按照《水土保持法》的要求，切实加强对水土保持规划相关工作、水土流失预防、治理情况、监测、水土保持监督检查情况的监督管理。建立规划管理、工程建设管理、生产建设项目监管、监测评价、水土保持目标责任制和考核奖惩等一系列重点制度，健全水土保持法规体系及配套制度建设。地方各级人民政府结合地区实际，加快完善地方性配套法规和规章制度。依法开展生产建设项目水土保持方案审批，加强水土保持监督检查，落实水土保持专项验收，严厉查处水土保持违法违规行为。二是实施动态监测，提升信息化水平。一方面是进一步加快构建布局合理、技术先进的监测网络和信息系统；另一方面是统筹先进的科研、技术、仪器和设备优势，依托先进的网络通信资源，充分利用高分辨率卫星影像和多区域、多门类、多层次的监测手段，逐步实现对国家水土保持重点治理工程的“图斑”化精细管理和对生产建设项目的“天、地一体化”动态监控和监管全覆盖。三是加快科技发展，加强宣传教育。进一步提升水土保持科技工作的贡献率，加强水土保持关键技术研究，推广先进、科学、实用的水土保持新技术。加强水土保持科技示范园建设，强化水土保持宣传，加强水土保持人才培养，提高水土保持人员业务素质，提高全民的水土保持法制观念和生态文明意识。

（5）手段创新：开发形成了全国水土保持规划协作平台，实现海量数据资料分析整理，提高了规划编制工作的效率，实现了《规划》在方法手段方面的突破。

《规划》突破以往水土保持规划手段，在任务书中即明确提出建立统一的全国水土保持规划协作平台。全国水土保持规划协作平台是建立在线协同规划、信息统一管理和共享服务的基础平台，其研制与应用深度融合遥感、GIS、计算机、网络通信等信息技术与水土保持业务，创新了规划技术手段和工作机制。全国水土保持规划协作平台建成了覆盖全国范围的“统一版图”和满足规划需要的水土保持基础空间数据库，形成了具有25个空间图层和五大类指标数据，实现了全国范围水土保持基础数据的统一管理，为全国水土保持规划“自下而上和自上而下”相结合的工作方式提供了可视化协作平台。借助平台，可以实现以三维、互动、直观的方式为水土保持规划的资料数据在线收集、区划、重点防治区划分、项目布局等服务，能够以图层的形式对行政区划、基础地理数据、专题数据、区划成果、规划成果进行管理，并实现成果和基础数据的直接入库管理；平台具有编辑，上报数据查询，专题数据统计，规划相关资料共享和管理等业务功能。规划协作平台应用于《规划》，实现了国家、流域、省际在一个平台上依据系统提供的辅助信息、模型和工具，协同、互动共同完成水土保持规划，大大降低了数据收集处理成本和工作时间，提高了规划编制工作精度和效率，有效支撑了规划编制工作，并为规划空间数据的统一管理和持续应用奠定了良好的基础。

3　项目应用

《规划》获国务院批复并由七部门联合印发后，广泛应用于全国水土保持预防、治理、监测、监督管理等各项工作，国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、环境保护部、农业部和国家林业局按《规划》确定的布局任务开展水土保持相关工作。国务院批复要求水利部牵头做好《规划》的组织实施工作，加强跟踪监测、督促检查和考核评估，工作进展情况每年向国务院报告。水利部商六部委共同签署，已将《规划》实施2016年度进展情况上报国务院并得到国务院认可。各省（自治区、直辖市）人民政府认真落实《规划》批复意见，以《规划》为依据，组织编制省级水土保持规划，明确了本省（自治区、直辖市）水土保持目标任务、重点防治区域和工作安排，截至2017年3月，所有省级水土保持规划已全部编制完成，浙江、江苏等18个省（自治区、直辖市）的规划已经同级人民政府批复。《规划》确定的近期规划目标、任务和主要内容已纳入《水利改革发展“十三五”规划》。根据《规划》编制了《全国水土保持发展“十三五”规划》《东北黑土区侵蚀沟综合治理规划》、《全国坡耕地水土流失综合治理专项建设方案》《国家水土保持重点工程2017—2020年实施方案》《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十三五”规划》等专项规划。通过《规划》的实施和应用，贯彻了国家生态文明建设的决策部署，优化了区域水土流失防治格局，提升了区域水土保持功能，推进了国家水土保持重点建设工程，强化了水土保持政策和制度建设。

《规划》是中华人民共和国成立以来我国首部国家层面的水土保持综合性规划，并经国务院批复，填补了水土保持工作的空白，在凝练多年防治经验的基础上系统谋划，提出了提升防治水平、强化薄弱环节的总体设计，在区划制定、重点防治区划分、目标确定、方略格局、技术体系、手段方法等方面取得突破，以水土保持功能为导向、适度前瞻、富有创新、亮点突出，对推动我国水土保持工作及生态文明建设具有重大战略意义。

陈　伟　王治国　张　超　执笔