全国现代灌溉发展规划

（水利部水利水电规划设计总院　北京）

摘　要：《全国现代灌溉发展规划》（以下简称《规划》）是中华人民共和国成立以来我国首次以现代灌溉发展理念编制的全国性规划，对推动我国灌溉事业发展具有重大战略意义。《规划》覆盖全国31个省（自治区、直辖市），在系统深入分析我国灌溉发展现状和面临形势以及发展需求的基础上，对全流域和全覆盖范围内的水土资源平衡状况及灌溉发展潜力进行分析，研究提出了未来我国现代灌溉发展的基本方向、内涵特征、目标指标、总体布局和对策措施等。《规划》成果具有很强的宏观性、战略性、指导性和可实施性，是今后10～20年我国现代灌溉发展的指导纲领和行动策划。《规划》已于2014年8月通过了水利部技术审查，2014年12月由水利部正式印发实施。

关键词：现代灌溉；发展规划；水土资源平衡；全国

1　项目概况

我国是一个人口大国、农业大国，特殊的自然地理条件与资源禀赋状况，决定了增强农业综合生产能力、保障国家粮食安全和重要农产品有效供给必须依靠灌溉。中华人民共和国成立以来，特别是改革开放以来，党和国家始终高度重视灌溉工作，使得我国的农田水利建设得到快速发展，农田有效灌溉面积从1949年的2.4亿亩发展到2011年的9.22亿亩，全国70％的低洼易涝农田、70％的盐碱耕地和1/3以上的渍害低产田得到了不同程度的治理，在占全国耕地面积不到1/2的有效灌溉面积上生产了占全国75％的粮食、90％以上的经济作物，农业用水效率效益得到不断提高，农业抗旱减灾成效显著。特别是近年来灌溉事业的迅速发展，为实现粮食连续增产发挥了重要作用。但也必须看到，由于历史欠账多、薄弱环节多、积累矛盾多等原因，我国灌溉发展的总体水平仍不高，农业抗御水旱灾害的能力仍不强，灌溉可持续发展的后劲仍不足，与促进现代农业发展、保障国家粮食安全、建设美丽中国的要求相比仍有较大差距。

党的十八大提出了“四化同步”的战略部署，明确了到2020年农业现代化取得显著成效的战略要求。灌溉是农业生产不可或缺的基础条件，灌溉现代化是农业现代化的重要组成部分。为加快发展现代灌溉，推进现代灌溉和现代农业的良性互动，促进农业可持续发展，增强灌溉的保障与支撑能力，2012年4月水利部在全国范围内部署开展全国灌溉发展总体规划编制工作，由水利部水利水电规划设计总院会同中国灌溉排水发展中心牵头，各流域机构和各省级水行政主管部门以及相关科研院所联合组织开展了《全国灌溉发展总体规划》编制工作。2013年2月，为了深入贯彻党的十八大精神和中央加快水利改革发展决策部署，根据陈雷部长关于“关于全国灌溉发展总体规划编制有关工作的汇报”的签报，将《全国灌溉发展总体规划》名称改为《全国现代灌溉发展规划》（以下简称《规划》）。《规划》依据《中华人民共和国水法》以及《全国水资源综合规划（2010—2030年）》、《全国主体功能区规划》、国务院办公厅《实行最严格水资源管理制度考核办法》、《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》、《全国现代农业发展规划（2011—2015年）》、《国家农业节水纲要（2012—2020年）》等有关要求，在分析灌溉发展现状与面临形势的基础上，提出了未来我国灌溉发展的指导思想、基本原则、发展目标、总体布局、主要任务和对策措施等，是今后10～20年我国现代灌溉发展的指导纲领和行动策划。《规划》于2014年8月通过了水利部主持召开的《全国现代灌溉发展规划》审查会，审查意见认为“规划编制思路清晰，技术路线正确，内容全面，重点突出，《规划》可以指导今后一个时期我国现代灌溉发展工作”。《规划》于2014年12月由水利部正式印发：“请切实做好《规划》组织实施工作。”

2　项目特点及关键技术

2.1　规划主要内容

《规划》是我国灌排事业改革发展的顶层设计和总领性规划，既要突出战略性，明确水利灌溉改革发展思路、发展目标、总体布局等，也要突出可操作性，明确今后10～20年水利灌溉各类建设任务、实施安排以及保障措施等。《规划》围绕确保国家粮食安全和重要农产品有效供给、加快现代农业和现代水利发展、促进生态文明的目标，重点解决了我国现代灌溉发展中的6个重大战略问题。

（1）全面调查和整理分析了我国灌溉发展现状及取得的主要成就，系统剖析了我国灌溉发展中存在的主要问题。

《规划》在系统梳理各省（自治区、直辖市）上报数据成果以及整理分析水利统计和水利普查等相关资料、规划成果的基础上，结合实地调研，对我国灌溉发展现状进行了全面调查和分析评价，重点对灌排基础设施的覆盖范围、完善程度、运行效率、服务水平、保障能力等状况进行分析研究，剖析了灌溉发展的体制机制和制度建设现状，系统评价了我国灌溉发展取得的主要成就，并按照现代灌溉发展的要求查找存在的问题和主要制约因素。《规划》基本摸清了我国灌溉发展现状，2011年全国灌溉面积共10.02亿亩，其中农田有效灌溉面积为9.22亿亩；全国节水灌溉工程面积为3.71亿亩，其中高效节水灌溉面积1.27亿亩；全国农田灌溉水有效利用系数为0.51。同时，《规划》提出了我国灌排设施建设明显滞后、水土资源约束日趋加剧、总体用水水平仍需提高、改革与管理任务依然艰巨等灌溉发展存在的主要问题，为进一步明确我国灌溉发展的主要制约因素并制定相应对策措施提供重要依据。

（2）准确研判了我国灌溉发展面临的新形势和新要求，系统分析了我国经济社会发展对今后灌溉发展的需求。

针对经济社会发展的新要求、气候变化的新特点、防灾减灾的新形势、农业生产的新情况，党中央、国务院就我国灌溉事业改革发展工作提出了一系列的要求，结合我国工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步发展”要求，《规划》对我国灌溉发展的有利条件进行了分析研究。同时，《规划》在深入分析经济社会发展及灌溉发展现状与趋势、水资源支撑保障条件的基础上，结合国家和自身发展的需求，从提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全、推进农业现代化和生态文明建设等方面对我国经济社会发展的需求进行了分析，为合理制定水利灌溉发展的总体目标提供重要技术基础。《规划》综合考虑我国人口增长、人民生活水平提高、粮食消费结构变化、灌溉面积与粮食产量关系等因素，初步分析提出了我国灌溉发展需求目标。经预测，为了保障农产品供给，2030年全国人口数量基本达到高峰时，全国灌溉面积应不低于11亿亩，其中农田有效灌溉面积应不低于10亿亩。

（3）在充分考虑不同地区经济社会发展及灌溉发展现状与形势、水土资源支撑保障条件的基础上，分析提出了我国今后一段时期灌溉发展规模。

《规划》以县级行政区、水资源三级区套地级行政区为基本单元，结合国家主体功能区规划、全国水资源综合规划以及国家新增千亿斤粮食生产能力规划等成果，对全流域和全覆盖范围内的水土资源开发利用现状、灌溉可用水量、土地资源开发潜力、节水潜力和水资源供需现状等进行分析，研究区域内水土资源匹配状况及灌溉发展潜力。《规划》结合经济社会发展的需求分析，考虑未来灌溉发展的水土资源、生态环境等制约因素，在强化节约用水、保持农业用水总量基本稳定、灌溉用水效率和灌溉保证率逐步提高的前提下，综合分析了未来我国灌溉发展规模，为合理制定水利灌溉发展的总体目标提供重要依据。《规划》按照“以水定灌、有进有退”的原则进行水土资源平衡分析，初步拟定了未来我国灌溉发展规模及空间布局。到2030年，全国灌溉面积发展上限11.40亿亩左右，其中农田有效灌溉面积10.30亿亩左右；灌溉用水总量上限控制在3730亿m3以内；农田灌溉水有效利用系数达到0.6以上。

（4）在协同考虑水土资源承载能力、粮食安全保障、现代农业发展、生态文明建设等因素的基础上，突出以现代灌溉理念编制规划，科学提出了我国现代灌溉发展的总体思路、发展目标、总体布局，以及东北、黄淮海、长江中下游、华南沿海、西南、西北区域布局。

《规划》以科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大，十八届三中、四中全会精神和中央关于加快水利改革发展的决策部署，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，以转变灌溉发展方式、提高灌溉发展水平为主线，以确保国家粮食安全和重要农产品有效供给、加快现代农业和现代水利发展、促进生态文明为目标，以优化水土资源配置、夯实灌排设施基础、发展高效节水灌溉、创新灌溉发展体制机制、保护灌区生态环境为重点，着力构建与资源环境承载能力、经济社会发展和美丽田园建设要求相适应的现代灌溉体系，为全面建成小康社会和实现中国梦奠定坚实的基础。《规划》基于现代灌溉发展的理念和基本特征，科学提出了未来20年左右的时间我国现代灌溉发展的战略目标、总体布局以及东北、黄淮海、西北等区域布局内容。到2020年，农田有效灌溉面积达到10亿亩以上和农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上的目标已写入2016年出台的中央1号文件；现代化灌区建设和区域规模化高效节水灌溉行动已写入2017年出台的中央1号文件；到2030年，农田有效灌溉面积、节水灌溉工程面积和农田灌溉水有效利用系数以及相关目标已作为即将开展的全国水利发展“十三五”规划、全国水中长期供求规划、全国农业可持续发展规划以及实行最严格水资源管理制度等工作中的控制目标。

（5）从实现我国现代灌溉发展的目标出发，研究提出了构建可靠的水土资源保障体系、构建完善的灌排设施体系、提升灌溉信息化水平、推进水生态文明建设的目标任务。

《规划》基于现有相关工程标准，按照现代灌溉发展的要求，从现代灌区的设计标准、工程建设标准、管护标准等方面，提出了现代灌区的主要标准。在此基础上，为实现我国现代灌溉发展目标，从提高水资源保障能力、夯实灌排基础设施、发展节水灌溉等方面，提出了包括灌溉水源工程建设、大中型灌区改造、大中型灌区升级、大中型新灌区建设、小型灌区建设、林果草地灌溉工程建设、节水灌溉工程建设、灌排泵站更新改造、灌区生态文明建设、信息化建设等建设任务。针对现有大型灌区和重点中型灌区，按照“已完成改造的先升级、未完成改造的改造与升级同步”的原则，提出了灌区升级改造建设任务；遵循灌排设施与水源工程同步、田间工程与骨干工程同步、农艺及生物措施与工程措施同步、管理设施与工程设施同步的要求，提出在东北、长江中游、西南等水土资源条件适宜地区，重点新建654处大中型现代灌区，其中新建大型灌区70处；针对灌区生态文明建设，提出加强灌溉水质保护、减轻灌区面源污染、美化灌区环境等建设任务。高效节水灌溉以及青海省湟水北干渠扶贫灌区、四川武都引水二期工程灌区、吉林松原灌区、湖南涔天河水库扩建工程灌区、广西桂中治旱乐滩水库引水灌区二期等大型灌区已纳入172项重大水利工程。

（6）从不断提高我国灌溉管理的水平出发，突出创新灌溉管理长效机制，明确提出了加快灌溉事业改革、创新灌排工程建设管理模式、提升科技创新能力等改革与管理要求。

《规划》着力破除我国灌溉事业发展的体制机制障碍，不断提高灌溉管理水平，推动现代灌溉又好又快发展，明确提出了灌溉事业改革与管理的主要任务。从强化投入机制完善与改革、深化管理体制与运行机制改革、加快农业水价综合改革、严格灌溉用水管理等方面，提出了加快我国灌溉事业改革的任务；从加强现代灌区建设管理、加强灌溉设备市场监管、加强现代灌区运行管理等方面，提出了加强现代灌区建设与运行管理的任务；从加大灌溉科研投入力度、健全灌溉科技创新机制、重视灌溉基础理论研究、构建完善的灌溉试验站网、强化灌溉新技术应用与新产品研发等方面，提出了提升科技创新能力的任务。全面推进农业水价综合改革内容已写入2017年出台的中央1号文件。

2.2　规划的主要技术难点

《规划》编制为创新性工作，工作量大、技术要求高、与现有工作和相关规划协调难度大，面临问题复杂，主要技术难点体现在以下内容：

（1）海量数据同化与分析处理问题。规划以县级行政区、水资源三级区套地级行政区为基本单元，系统收集了水资源、土地资源、社会经济、生态环境等多维度、多层次的海量基础数据，如何对这些数据进行同化融合、分析处理以提高规划方案的科学性和合理性是规划技术难点之一。

（2）现代灌溉的概念内涵特征及现代灌区标准确定问题。为科学编制全国现代灌溉发展规划，如何协调好传统灌溉规划、全国现代农业发展规划、水资源综合规划等成果，考虑农业现代化、水利现代化以及国家现代化发展的要求及其特征，如何科学提出现代灌溉的概念内涵及其基本特征、合理确定现代灌区建设标准是规划的重大技术问题。

（3）如何体现空间均衡、强化水资源环境刚性约束的问题。按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，如何贯彻理解空间均衡，如何强化水资源环境的刚性约束，如何科学分析多用户多水源在不同空间和不同时间上的平衡，进而合理确定现代灌溉发展目标布局也是规划的重大技术难点。

（4）如何统筹灌排基础设施建设和破除体制机制障碍，合理提出具有可操作的对策措施问题。灌溉事业改革发展是一个系统工程，如何协调好水利、农业、国土、林业等不同部门的发展需求及其工作重点，做到密切配合、形成合力，进而合理提出今后10～20年各类建设任务、实施安排及其保障措施也是规划重大技术问题。

2.3　规划的先进性和创新特点

针对规划的主要技术难点，规划就理念、思路、技术、方法等系统开展了重大关键技术问题研究，提出的主要创新性技术成果及其特点包括以下内容：

（1）创新提出了现代灌溉的内涵特征，突出以现代灌溉发展理念编制规划。

农业现代化是国家现代化的基础和支撑，而灌溉现代化是农业现代化的重要组成部分。没有灌溉现代化，农业现代化甚至国家现代化都是不完整、不全面、不牢固的。为了促进实现灌溉现代化，《规划》基于传统灌溉规划理念、现代农业发展规划、水利现代化等内容，结合“四化同步发展”要求，创新提出了现代灌溉的概念内涵，明确了现代灌溉应具有“配置优化、布局合理、设施完善、技术先进、用水高效、管理科学、生态良好、保障有力”的基本特征，突出以现代灌溉发展理念开展全国规划编制工作，用先进的理念、现代化的灌排设施、科学的管理手段，着力推进传统灌溉向现代灌溉、可持续发展灌溉的转变，为农业现代化提供坚实的水利支撑和保障。

（2）创新构建了全国、流域和区域水土资源平衡分析模型体系，突出全流域和全覆盖，同化融合海量数据，系统开展水土资源平衡分析。

《规划》范围涉及我国31个省级行政区（不包括港澳台地区）、332个地级行政区、2854个县级行政区单位，213个水资源三级区、1082个水资源三级区套地级行政区单元，456处大型灌区、7316处中型灌区，包括灌溉发展情况、水资源供需状况、土地资源利用情况等大量资料和数据。《规划》采用了数据分类与整合处理技术，对海量数据进行同化融合。在此基础上，《规划》以县级行政区、水资源三级区套地级行政区为基本单元，以先进的分析方法为手段，构建了全国、流域和区域水土资源平衡分析模型体系，按照“以水定灌、有进有退”的原则，对全流域和全覆盖范围内的水土资源平衡状况及灌溉发展潜力进行分析。特别是针对东北四省区节水增粮行动实施方案制定，明确提出以县级行政区为单元开展水资源论证报告编制工作，并将水资源论证作为方案目标布局确定的前提条件。

（3）协同考虑了水土资源承载能力、粮食安全保障、现代农业发展、生态文明建设等因素，提出灌溉面积的可持续方向和发展目标、现代灌溉发展的总体布局和区域重点，确保国家粮食安全、促进农业可持续发展、维系良好的灌区生态环境。

《规划》基于现代灌溉发展理念，以水资源承载能力为刚性约束，结合土地资源可开发利用情况，综合考虑保障国家粮食安全需求、促进农业现代化发展和生态文明建设的要求，对全国以及各流域和各地区现代灌溉发展的目标进行分析。基于科学分析多用户多水源在不同空间和不同时间上的平衡，考虑空间均衡、协调发展，按照“稳固合理的存量、退减超载的存量、科学适度发展增量”的原则，合理拟定灌溉面积可持续发展的方向和发展目标。在此基础上，根据水土资源禀赋以及国家实施主体功能区发展战略等要求，提出现代灌溉发展的总体布局以及东北平原主产区、黄淮海平原主产区、长江流域主产区、汾渭平原主产区、河套灌区主产区、华南主产区、甘肃新疆主产区等七个重点区域涉及约900个县的灌溉规划成果，确保国家粮食安全。

（4）创新提出了现代灌区的主要标准，编写了规划编制技术大纲，形成指导全国、流域、省区规划编制的规范标准和条例法规文件，为规划编制提供了重要技术保障。

《规划》基于GB 50288—99《灌溉与排水工程设计规范》、GB/T 50509—2009《灌区规划规范》、SL 462—2012《农田水利规划导则》、GB/T 50085—2007《喷灌工程技术规范》等现有相关工程技术规范标准，按照现代灌溉发展理念及其基本特征要求，突出构建完善的灌排基础设施体系，突出创新的灌溉管理长效机制，提出了现代灌区的主要标准，包括现代灌区的设计标准、工程建设标准和管护标准内容。同时，规划编制过程中形成的指导全国及各省（自治区、直辖市）灌溉规划编制工作的技术大纲以及GB/T 30600—2014《高标准农田建设通则》、GB/T 50363—2018《节水灌溉工程技术规范》等标准，以及基于规划成果提出的农田水利条例文件，极大地丰富了灌溉规划编制的理论与技术方法，形成了系统、完整、全面、实用的灌溉规划编制理论与技术方法体系，大大提高了灌溉规划编制的科学性、规范性，为科学指导灌溉发展相关工作奠定了坚实的基础。

（5）突出构建完善的灌排设施体系和创新的灌溉管理长效机制，创新提出了包括灌溉与排水、抗旱与排涝、农区与牧区、山区与平原、工程与制度的一整套措施方案，有力支撑了灌溉发展的决策与管理。

为解决目前各专项规划边界不清晰、标准不统一、建设内容交叉等问题，切实保障国家粮食安全，促进水生态文明建设，《规划》按照现代灌溉发展目标要求，从水源工程建设、输配水和排水系统、田间配套工程、体制机制改革、建设与运行管理等方面，明确提出了现代灌溉发展的主要建设任务、改革与管理的主要任务内容。规划突出构建可靠的水土资源保障体系，按照“总量控制、高效利用、行业统筹”的原则，合理配置灌溉用水与其他行业用水，努力提高耕地有效灌溉率；突出构建完善的灌排设施体系，针对灌区续建配套和节水改造、新建灌区、高效节水灌溉、小型农田水利设施，因地制宜提出技术先进、标准适宜、配套完备的灌排设施建设目标任务；突出提升灌溉信息化水平，提出国家灌区监测信息系统建设布局，强化灌区水量计量监测，提升灌区管理的智能化、精细化水平；突出推进水生态文明建设，通过农业节水、水资源配置、合理发展灌溉面积等措施，逐步退还灌溉挤占的河道内基本生态环境用水，努力实现地下水采补平衡，重视农业面源污染防治；突出创新灌溉管理长效机制，提出完善投入机制、强化灌溉管理、加快灌区信息化、增强灌溉科技能力、加快体制改革、推进水价改革和强化政策保障等对策措施。

3　项目运行及效益

《规划》成果得到了水利部各相关司局、各流域机构相关部门、各省级行政区水行政主管部门的一致认可，规划理念先进，编制思路清晰，成果具有很强的宏观性、战略性、指导性和可实施性，是今后10～20年我国现代灌溉发展的指导纲领和行动策划。《规划》提出的农田有效灌溉面积和农田灌溉水有效利用系数发展目标已写入2016年出台的中央1号文件，现代化灌区建设、区域规模化高效节水灌溉行动、全面推进农业水价综合改革内容已写入2017年出台的中央1号文件。《规划》成果在全国水利发展“十三五”规划、全国农田水利建设“十三五”规划、全国水中长期供求规划、全国农业可持续发展规划（2015—2030年）、全国农业现代化规划（2016—2020年）等相关规划编制，实行最严格水资源管理制度、有序推进大中型灌区续建配套与节水改造、全面实施小型农田水利设施建设等工作中得到广泛应用；直接服务和指导各相关省区开展“东北四省区节水增粮行动”“西北地区节水增效”“华北地区节水压采”“南方地区节水减排”以及“四个千万亩”节水灌溉工程等相关工作。《规划》制定的“全国灌溉发展总体规划技术大纲”已成为规范性技术文件，同时依托规划成果编制的GB/T 30600—2014《高标准农田建设通则》等技术标准和农田水利条例文件，切实保证了规划成果质量，显著提升了规划编制和管理水平。

《规划》的实施对促进经济社会发展和生态文明建设十分有利，将有效提高农作物单产、播种面积以及农业综合生产能力和抵御风险能力，稳步提高灌溉对粮食和重要农产品生产的贡献率，进一步增加农民收入，促进现代农业和现代水利发展，实现水生态环境状况的显著改善。《规划》将对我国灌溉事业发展产生重大而深远的影响，对实现水资源可持续利用、促进经济社会可持续发展和生态环境良性循环起到重要的作用。

孙素艳　郦建强　李云玲　执笔