第一节 多元文明兴起与“去中心化”治理

自从肯尼思·华尔兹将体系结构作为国际关系分析的核心变量以来，结构变化导致行为变化的论断成为最具影响力的“铁律”。[1]然而，全球治理的效果既取决于环境对制度构成的挑战，也取决于制度应对环境变化的能力。[2]在此，有必要首先对当前国际环境作出阐释，为后文区分不同类型制度的治理效果奠定基础。当前学术界倾向于将冷战结束作为一个节点来分析国际环境的变化。秦亚青将冷战结束后的三个变化视为当前全球治理的背景，即权力分布、安全性质以及日益加深的相互依存和复杂关系。[3]其他学者也指出，国际政治正显现出三种趋势：不断深入的全球化趋势，国际舞台中权力的转换，社会和科技发展带来的巨大变化。[4]在上述变化中有两个最为关键：一是与权力转移相伴而生的多元文明兴起，二是全球治理模式趋向于“去中心化”。

一 权力转移与多元文明兴起

当前国际关系领域中存在一个广泛共识，即国际社会出现了权力转移（power transition）与权力扩散（power diffusion）两个重要变化。一方面，随着非西方新兴国家群体性崛起，权力正在由西方向非西方转移。另一方面，随着非国家行为体兴起，权力日益由国家向非国家行为体扩散。与上述趋势相伴而生的重要现象是多元文明兴起，近代以来，西方文明主导国际秩序的局面被打破，非西方文明成为现代社会不可或缺的参与者和价值来源。或者说，国际社会正在由权力不对称环境（霸权环境）转变为权力均衡的异质性环境。

（一）权力转移与权力扩散

随着新兴国家崛起，权力由西方向非西方转移是当前国际社会中最显著的特征，国际权力格局由单极体系转变为多极体系或无极体系。罗伯特·佩普（Robert A.Pape）指出，针对各项因素的分析表明，单极世界即将走向终结。[5]伊恩·布雷默（Ian Bremmer）等指出，国际社会进入了“无极世界”（G-Zero），国际协议的达成日益需要新兴国家参与。[6]同时，这种权力转移广泛体现在各类议题当中。有学者指出，当前的权力转移具有全面性，并不仅仅局限于环境问题以及所谓的“软法”领域，也日益扩大到贸易谈判当中。[7]权力转移对全球治理产生了重要影响，学术界对此作出了一系列阐述。权力转移的一个直接影响是更多的行为体成为治理主体。[8]一些学者在此基础上指出，既有制度反映的利益分配与新兴国家总体实力不符，导致既有制度出现了合法性和有效性危机。[9]另一些学者认为，新兴国家崛起既不会出现悲观者预计的全球战争与秩序更替，也不会出现乐观者预计的新旧强国共同建构国际结构，国际社会进入了一个前景不明且混乱不断上升的“熵时代”（age of entropy）。[10]

国家在国际社会中依然处于核心地位，但是非国家行为体扮演着重要角色，国家权威日益流散到其他机构和联合体以及地方和地区实体上去。[11]詹姆斯·罗西瑙（James N.Rosenau）指出，权威重构的方向向上为跨国组织或超国家组织，横向为社会运动和非政府组织，向下为次国家集团，今天的因果链条仿佛是碎片缝成的“被单”。[12]权力流散产生了两个重要结果：其一，非国家行为体影响国家决策的能力显著提升，如政府间气候变化专门委员会（Intergov-ernmental Panel on Climate Change,IPCC）通过发布报告影响各国减排。其二，非国家行为体在各权威领域独立参与和影响治理。国际组织凭借自己在专业领域中的权威具有很强的独立性，并利用这一权威制定规则与进行协调。[13]事实上，权力扩散很大程度上构成了全球治理兴起的首要根源。詹姆斯·罗斯瑙等学者正是基于这一认识才指出，在一个权力对外向超国家实体转让，对内向次国家集团转移的世界中，探究没有政府的治理如何实现已经势在必行。[14]在此需要着重强调的是权力扩散丰富了制度设计的主体以及影响了制度的有效性。

（二）多元文明兴起

多元文明是始终存在的，但是近代以来西方文明长期处于主导地位。西方文明借助普世价值的外衣在世界范围内强行推广或被各方主动模仿，非西方文明处于被压制和改造的地位，国际治理完全依照西方偏好展开。然而，这一局面随着非西方新兴国家群体性崛起彻底改变了。当前权力向非西方国家转移以及向非国家行为体扩散，与历史上由大国兴衰引发的权力转移存在根本差异。这种转移不仅涉及权力还涉及文化，具有自身文化价值、实践和历史的非西方国家与西方国家共享舞台。[15]因此，多元文明兴起产生了一个重要结果：国际社会不再可能由单一文明所主导，不同文明都有自己独特的世界观和偏好，并且都希望依照自身偏好重塑世界秩序。多元文明的世界深嵌于一个更大的环境之中，这个环境已经不再被一个单一的标准所界定，因为一个单一的、不容置疑地界定道德优劣的标准是无法用来界定这个大环境的，而这个大环境的特征就是现代文明。[16]事实上，现代文明就是多元文明共生与共存的文明，文明间的异质性和对话取代同质性和社会化成为影响国际互动的关键因素。

二 全球治理的“去中心化”

当前国际社会出现的另一个重要变化是全球治理的“去中心化”。全球治理存在多种模式，如超国家治理、等级治理和网络治理等。[17]依据治理主体的属性差异可以将其区分为以主权国家、政府间国际组织以及非政府间国际组织等为中心的治理模式。[18]这种对治理模式的静态区分富有启示意义，但是将其置于历史进程中进而揭示治理的发展趋势更具有现实意义。作为自由主义主导下的一项研究议程，当前的全球治理研究很大程度上忽视了权力因素的重要作用。[19]通过将有关学者提出的多元权力界定纳入对全球治理整体进程的分析当中，我们可以发现全球治理模式在多元文明兴起与国际关系民主化背景下正在经历一场重要转变。正如有关学者指出的，全球治理正在从过去西方主导的治理格局中摆脱出来，从“扭曲的全球治理”走向“真正的全球治理”。[20]

（一）霸权治理与少边治理

霸权治理与大国主导的少边治理是传统国际社会中最主要的治理模式。他们暗含了一个由“中心—边缘”构成的二元结构，中心由霸权国家或少数几个强国构成。在霸权治理体系下，霸权国家主导着规则制定并通过强制和诱导等手段迫使其他国家遵守。正因如此，相关学者强调领导性国家在增进合作过程中扮演关键角色。[21]在“少边主义”（mini-lateral）或“K集团”模式下，少数大国通过协商制定规则并共同推动其他行为体遵守。[22]总体上，处于中心和边缘的各国呈现出一种类似国内社会的等级结构，霸权国和大国扮演着中央政府的角色。有学者曾直接指出，无政府只是偶然现象，霸权治理才是常态。强国通过提供公共物品来交换小国对他们重要利益的承认，这类似于国内中央政府的交易，是国内等级结构在国际上的复制。[23]同样，戴维·莱克提出了“关系性权威”概念并将国家区分为主导国与附属国，这种权威等级取决于二者之间易变的平衡。[24]在上述模式下，尽管议题具有全球性，决策权却集中于掌握权力或权威的中心国家。尽管参与者具有全球性，多数边缘国家却仅仅处于从属地位。传统的霸权或大国主导的治理模式本质上反映了“西方中心主义”价值取向，即西方强国单独或共同主导世界，以西方价值偏好塑造国际秩序。

（二）“去中心化”的治理

当前“去中心化”治理作为新治理模式日益显现。就治理对象与主体而言，它与霸权治理等传统模式并无太大差异。在传统治理体系下，霸权国为国际社会制定规则以解决各种全球性问题，参与者也往往具有全球性。真正将二者区分开来的是治理主导权的“去中心化”，或者说治理结构由等级结构转向碎片化结构。[25]这一趋势发轫于战后第三世界的民族解放运动，并在非国家行为体与多元文明兴起的推动下深入发展。它具体包含三个重要内涵：其一，去国家中心。与国家作为国际事务核心参与者的传统治理不同，非国家行为体（非政府组织、跨国公司以及个人等）扮演日益关键的角色。[26]其二，去西方中心。西方已经主导国际秩序数百年，非西方大国崛起不只意味着权力结构的改变，也意味着非西方文明将与西方文明共同塑造未来秩序。正如阿米塔·阿查亚（Amitav Acharya）指出的，世界正朝“多厅影院”（multiplex world）的方向发展。[27]经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Develop-ment,OECD）国家完全可以强行决定各种协议条款的时代已经一去不复返了。[28]其三，去霸权中心。在旧霸权衰落后，未来很难由新兴霸权国家接替并重建秩序。根源在于，不论在全球层次还是地区层次，霸权秩序反映的体系控制思想都不再适用。国际社会进入这样一种状态：美国在21 世纪的权力问题不是衰落问题，而是即使最强国家也不能在没有他国帮助的情况下达成预期结果。[29]

三 变革环境下的制度诉求

随着多元文明兴起与“去中心化”趋势的不断显现，国际社会的权力均衡性特征与异质性特征不断增强，并对治理制度提出了新的要求。总体来看，这种新要求体现在两个方面。首先，国际制度必须能够反映各方存在的多元偏好。在传统的权力不对称环境下，西方主导着全球治理进程，国际制度只要能够体现西方国家或霸主国家的偏好即可。然而，随着非西方国家与非国家行为体积极参与到全球治理进程当中，国际制度必须能够将各方偏好都纳入进来。例如，中国对于复杂的国际议题正在积极倡导的“中国方案”。[30]其次，国际制度必须能够在偏好各异的行为体之间展开充分协调。在权力不对称/等级结构下，霸权国家基于物质实力优势施加强制是实现合作的重要保证。然而，多元文明兴起与去中心化趋势意味着全球治理结构日益“扁平化/平面化”，国际社会中不再存在唯一的制度建构和执行权威。制度的建构和执行出现了由特定行为体依托自身权力强行推进，向不同行为体协商推进的转变。因此，当前的国际环境要求国际制度必须具备在不同诉求间展开充分协调的能力。

面对国际环境对治理制度提出的新要求，各类制度表现出了不同的应对能力或有效性。那么，什么样的制度形式能够契合不断涌现的多元文明或多利益攸关方的诉求呢?上述变化构成了分析弱制度设计及其有效性的总体背景，下一节将从制度类型出发评估全球治理各议题的进展。